Vulnerabilidad social y desastres en Brasil: una intersección necesaria entre derecho y sociología

Vulnerabilidad social y desastres en Brasil: una intersección necesaria entre derecho y sociología

Luiz Guilherme Natalio de Mello

Abogado. Graduado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Paraná (Brasil) con postgrado por la misma universidad.


Claude Gilbert identificó tres paradigmas para los enfoques de estudios de desastres, que inicialmente fueron concebidos como un factor externo que debería ser «combatido» por la sociedad. Como corolario, el primer entendimiento surgió en los Estados Unidos durante la Guerra Fría y reflejó el temor que la población de este país sentía por los ataques aéreos[1].

Fue solo en el segundo paradigma que los debates sobre vulnerabilidad social comenzaron a adquirir mayor importancia. El desastre llegó a entenderse como una vulnerabilidad social, de modo que los riesgos sociales están dentro de la comunidad y no fuera[2].

Las discusiones sobre que es la vulnerabilidad no terminan con este paradigma. De hecho, Gilbert señala que la búsqueda del significado de este concepto constituye uno de los principales obstáculos dentro de este segundo enfoque para los estudios de desastres[3]. En Brasil, los científicos sociales, abogados e investigadores de otras áreas continúan debatiendo su significado.

Una forma de medir la vulnerabilidad a los peligros naturales en Brasil se puede encontrar en el World Risk Report. La edición más reciente se publicó en 2019 y fue elaborada por la ONG alemana Bündnis Entwicklung Hilft en cooperación con el Institute for International Law of Peace and Armed Conflict (IFHV) de la Ruhr-University Bochum.

El World Risk Report 2019 comprende que la vulnerabilidad se basa en tres pilares: a) susceptibilidad (exposición de un país a desastres), b) adaptación (capacidad de planificación a largo plazo para el cambio social) y; c) la capacidad de la sociedad para reducir las consecuencias negativas[4].

El estudio muestra que Brasil está poco expuesto a los desastres (en un nivel similar con países como Canadá, Portugal y España)[5]. Sin embargo, el país latinoamericano tiene una vulnerabilidad «media», acercándose a países como México [6].

Ciertamente es difícil clasificar y medir la vulnerabilidad de un país usando números o tablas. Por lo tanto, lo que se pretende al mencionar el World Risk Report 2019 es llamar la atención a la paradoja en la que se inserta Brasil. En otras palabras, aunque este país latinoamericano no está tan expuesto a los desastres (como Filipinas y varias islas del Océano Pacífico, como Vanuatu, las Islas Salomón y otras), su población es vulnerable a los desastres.

El World Risk Report 2019 se centró en problemas relacionados con el suministro de agua. En este contexto, el análisis enfatiza el hecho de que a pesar de que Brasil tiene una de las mayores reservas de agua dulce del mundo (1/5 de toda el agua dulce del mundo fluye a través de la cuenca del Amazonas), el acceso a ella no es evidente para una gran parte de la población[7].

Las corrientes de aire húmedo que surgen bajo la Floresta Amazónica son transportadas por los vientos al sur de Brasil, formando las lluvias. No obstante, la deforestación de la Floresta Amazónica para dar cabida a las plantaciones de soja, la construcción de carreteras y la industria minera perturba el ciclo natural del agua. Paralelamente, muchas ciudades brasileñas tienen serias deficiencias en saneamiento básico[8].

Obviamente, el problema del agua es solo un aspecto que hace que Brasil sea particularmente vulnerable a los desastres.

Sérgio Ulisses Silva Jatobá recuerda que las altas densidades de población impactan el medio ambiente a través de un aumento en el patrón de consumo y la generación de relaves[9]. Asimismo, las ciudades, especialmente aquellas con urbanización precaria, son susceptibles y propensas a los desastres, ya que estos factores se combinan con la vulnerabilidad social[10].

Según el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), en 2015, se registró una tasa de urbanización del 84,7% en Brasil. Estados como São Paulo y Río de Janeiro tienen tasas de urbanización del 97,4% y 96,6%, respectivamente[11]. Por lo tanto, es inequívoco que Brasil es un país cuya población vive principalmente en ciudades.

En 2018, el Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN)[12] y el IBGE asociaron datos sociodemográficos a áreas de riesgo de inundaciones, escorrentías y movimientos masivos para 872 municipios monitoreados por CEMADEN[13].

Como ejemplo, es interesante analizar la región sudeste, el lugar más poblado de Brasil[14]. Se analizaron 308 municipios de esta región. Aproximadamente 4.266.301 residentes viven en áreas de riesgo, representando el 9.8% de la población total (80.364.410 habitantes en total y entre los municipios monitoreados, el número llega a 43.646.750 personas) de los municipios monitoreados en esta región. La mayoría de ellos vivía en São Paulo[15].

En otro estudio de ese mismo año, el IBGE descubrió que, de los 5.570 municipios, el 59,4% no tenía instrumentos para planificar y gestionar los riesgos. Además, solo el 25% tenía un Plano Diretor que cubría las inundaciones y la prevención de inundaciones y solo el 23% declaró que tenía la Lei de Uso e Ocupação do Solo con disposiciones para estas situaciones[16].

Si bien se utilizaron datos de 2010 y es importante realizar censos con mayor frecuencia, esto no es posible debido a los altos costos de su elaboración. Por lo tanto, el intervalo de diez años es suficiente para traer una imagen de la realidad de una sociedad en un lugar dado en términos de análisis demográfico[17].

Es indiscutible que la situación social de Brasil hace que el país sea vulnerable a los desastres. Sin embargo, ¿cómo aborda la administración pública brasileña la relación intrínseca entre la vulnerabilidad social y los desastres?

La Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), cuya creación surgió con la Ley N° 12.608 de 2012, representa una de las principales referencias de protección y defensa civil en Brasil[18]. Por lo tanto, uno de los objetivos del PNPDEC es precisamente identificar vulnerabilidades a los desastres, con el objetivo de prevenir o reducir su ocurrencia[19].

La administración pública brasileña señala que “la vulnerabilidad es la exposición socioeconómica o ambiental de un escenario sujeto a una amenaza natural, tecnológica o antrópica”[20].

La financiación de programas para la prevención y recuperación de desastres en Brasil es bastante difusa, ya que aunque existen varias acciones en esta área, no existe un fondo propio.

Los estados, municipios y el Distrito Federal, si sufren algún desastre o quieren evitar que ocurra uno, pueden solicitar transferencias a la União Federal, a través de Caixa Econômica Federal (banco propiedad del estado)[21]. Además, existen otros tipos de inversiones del gobierno federal en el área de desastres.

Un ejemplo es la acción de Apoio ao Planejamento de Intervenções Estruturais em Municípios Críticos a Desastres Naturais designado para financiar planes municipales de reducción de riesgos[22].

Adicionalmente, con base en la Ley Nº 10.954 de 2004, el gobierno federal ofrece ayuda de emergencia para personas afectadas por desastres y que residen en municipios en estado de calamidad o emergencia pública[23].

El artículo 1 establece que estas ayudas tienen un valor de hasta R$ 400,00 reales y están destinadas a familias con un ingreso mensual promedio de hasta dos salarios mínimos[24]. El artículo 3 aclara que esta ayuda de emergencia se financiará con recursos del presupuesto fiscal. y seguridad social[25].

Evidentemente, hay críticas por el enfoque de la administración pública brasileña ante los desastres y el PNPDEC. Uno de ellos es explicado por Norma Felicidade Lopes da Silva Valencio.

La socióloga destaca que el PNPDEC no trajo la definición de «desastre», limitándose a referirse al Decreto Nº 7.257 de 2010 que menciona en qué consiste un desastre: «el resultado de eventos adversos, naturales o provocados por el hombre en un ecosistema vulnerable, causando daños humanos, materiales o ambientales y los consecuentes daños económicos y sociales”[26].

Para Norma Felicidade Lopes da Silva Valencio, el concepto de desastre trae la figura del hombre genérico, ignorando el contexto social que hace que algunos tengan mayor poder para interferir en el ecosistema que otros. Igualmente, el Artículo 13 del PNPDEC delega la responsabilidad de la reducción de desastres a la tecnociencia, ya que, al crear un sistema de monitoreo de desastres, no cubre los análisis de la atmósfera social estrechamente relacionada con la vulnerabilidad socioambiental[27].

Victor Marchezini aporta un enfoque similar cuando afirma que en el campo de los estudios de desastres, los análisis que vinculan estos con la vulnerabilidad social y los modos de desarrollo aún no son muy significativos. Es decir, carecen de análisis destinados a investigar qué procesos sociales llevaron a una colectividad a ser ignorada y descuidada por la sociedad[28].

La vulnerabilidad no se debe a los desastres. Las condiciones que dan origen a las primeras surgen de procesos sociales, históricos y territoriales dentro de los cuales las prácticas económicas y políticas institucionales hacen que algunos grupos sean vulnerables. Por ejemplo, antes de la temporada de lluvias, ya está definido qué grupos están más expuestos a los riesgos socioambientales[29].

Como recuerdan Eduardo Marandola Jr. y Daniel Joseph Hogan, la normalidad de la sociedad contemporánea es el riesgo. La vida está impregnada de amenazas. Por lo tanto, para muchas personas, no hay forma de disociar el riesgo con la vida normal[30].

Es cierto que el monitoreo meteorológico, hidrológico y geológico de las áreas de riesgo juega un papel importante en las medidas de prevención, mitigación, respuesta y recuperación. Sin embargo, esto revela que el PNPDEC está más cerca del primer paradigma de estudios de desastres identificado por Gilbert, que consiste en un “agresor” que debe ser monitoreado y atacado.

La intersección entre Derecho y Sociología es esencial para la lectura de la vulnerabilidad social en un contexto de desastres en países en desarrollo, como Brasil. No hay forma de afirmar una política de desastres efectiva sin analizar los elementos sociales que afectan principalmente a las poblaciones socialmente desfavorecidas.


Referencias Bibliográficas:

[1] Gilbert, C. (1995). Studying Disaster: A Review of the Main Conceptual Tools. International Journal of Mass Emergencies and Disasters, vol. 13, (3), pp. 231-240. Recuperado en: http://www.ijmed.org/articles/319/download/, p. 232.

[2] Ibidem, p. 234.

[3] Ibidem, p. 235.

[4] Radtke, K., Weller, D. (2019). The World Risk Index 2019. En P. Mucke, L. Kirch, J. Walter (Eds.), World Risk Report 2019 (pp. 43-51). Berlin: Bündnis Entwicklung Hilft, p. 15.

[5] Ibidem, p. 24.

[6] Idem.

[7] Idem.

[8] Idem.

[9] Jatobá, S. (2011). Urbanização, Meio Ambiente e Vulnerabilidade Social. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, (5), pp. 141-148. Recuperado en: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5567/1/BRU_n05_urbanizacao.pdf, p. 142.

[10] Ibidem, p. 143.

[11] IBGE. (2016). Síntese de Indicadores Sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira. Rio de Janeiro: IBGE, p. 12.

[12] CEMADEN es una unidad de investigación del Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.

[13] IBGE. (2018). População em Áreas de Risco no Brasil. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado en: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101589.pdf, p. 8.

[14] Comprende los estados de São Paulo, Río de Janeiro, Espírito Santo y Minas Gerais, que abarcan grandes metrópolis como las ciudades de São Paulo, Río de Janeiro y Belo Horizonte.

[15] Ibidem, p. 46.

[16] IBGE. (2018). Desastres naturais: 59,4% dos municípios não têm plano de gestão de riscos. Recuperado en: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/21633-desastres-naturais-59-4-dos-municipios-nao-tem-plano-de-gestao-de-riscos.

[17] Saito, S.M., Dias, M.C.A; Stenner, C., Franco, C.O., Ribeiro, J.V.M., Sousa, P.A., Santana, R.A.S.M. (2019). População urbana exposta aos riscosde deslizamentos,inundaçõese enxurradas no Brasil. Sociedade & Natureza, vol. 31, pp. 1-25. https://doi.org/10.14393/SN-v31-2019-46320. Recuperado en: http://www.seer.ufu.br/index.php/sociedadenatureza/article/view/46320/27483, p. 9.

[18] Brasil. (2017). Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos: Livro Base. Brasília: Ministério da Integração Nacional, p. 39.

[19] Brasil. (2012). Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Recuperado en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm.

[20] Brasil, op. cit.

[21] Caixa Econômica Federal. (2020). Prevenção e Resposta a Desastres Naturais. Recuperado en: http://www.caixa.gov.br/poder-publico/programas-uniao/meio-ambiente-saneamento/prevencao-resposta-desastres-naturais/Paginas/default.aspx.

[22] Controladoria-Geral da União. (2017). Apoio ao Planejamento de Intervenções Estruturais em Municípios Críticos a Desastres Naturais. Recuperado en: http://www.portaltransparencia.gov.br/programas-e-acoes/acao/20NN-apoio-ao-planejamento-de-intervencoes-estruturais-em-municipios-criticos-a-desastres-naturais?ano=2017.

[23] Brasil. (2004). Lei nº 10.954, de 29 de setembro de 2004. Recuperado en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.954.htm.

[24] El salario mínimo más reciente en Brasil es de R$ 1.045,00.

[25] Brasil, op. cit.

[26] Valencio, N.F.L.S. (2014). Desastres: tecnicismo e sofrimento social. Ciência & Saúde Coletiva, vol. 19, (9), pp. 3631-3644. DOI 10.1590/1413-81232014199.06792014. Recuperado en: https://www.scielo.br/pdf/csc/v19n9/1413-8123-csc-19-09-3631.pdf, p. 3635.

[27] Idem.

[28] Marchezini, V. (2018). As Ciências Sociais nos Desastres: um campo de pesquisa em construção. Revista Brasileira de Informação Bibliográfica, vol. 83, (1), pp. 43-72. Recuperado en: https://www.researchgate.net/publication/323075415_As_ciencias_sociais_nos_desastres_um_campo_de_pesquisa_em_construcao, p. 50.

[29] Marchezini, V. (2014). A produção simbólica dos desastres naturais: composições, seleções e recortes. Revista Intersecções, vol. 16, (1), pp. 174-196. Recuperado en: https://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/intersecoes/article/download/13468/10280+&cd=7&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br, p. 181.

[30] Marandola Jr., E., Hogan, D.J. (2009). Vulnerabilidade do lugar vs. vulnerabilidade sociodemográfica: implicações metodológicas de uma velha questão. Revista Brasileira de Estudos de População, vol. 26, (2), pp. 161-181. Recuperado en: https://www.scielo.br/pdf/rbepop/v26n2/02.pdf, p. 181.