Esteban Poole Fuller
Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), magíster en Planeamiento
Urbano y Territorial por la Universidad Politécnica de Madrid (España), y estudiante de doctorado en
Teoría Económica con mención en Políticas de Desarrollo por la Universidad de Pekín (China). Docente
del Departamento de Derecho y del Centro de Estudios Orientales de la PUCP. Es asimismo integrante
del Integrante del Grupo de Investigación en Derecho y Gobernanza Pública de la PUCP (DerGOV-PUCP)
y del Grupo Peruano de Historia del Derecho del Instituto Riva Agüero de la PUCP. Columnista en el portal Pólemos.
La movilidad es un aspecto transversal en la problemática urbana. Quisiera resaltar que fue a raíz de mi interés en dicha temática, y, en concreto, respecto al transporte público, que me embarque en los estudios urbanos. En aquel momento, hace ya una década, Lima se encontraba embarcada en los inicios de una política de reforma del transporte público que suscitaba grandes expectativas. En ese entonces se planteó que se establecería un Sistema Integrado de Transporte (SIT), gracias al cual el transporte público limeño de exhibir una multitud de empresas informales a ser prestado por un número limitado de consorcios adecuadamente regulados a través de contratos de concesión. Cabía anhelar que, en virtud de dicho reordenamiento del servicio, en pocos años, la capital peruana, contaría con un transporte público de calidad que mejoraría las condiciones de vida del conjunto de sus habitantes. Mis primeros abordajes a las cuestiones urbanas partieron de estas expectativas, y las mismas animaron durante varios años mis labores de investigación.
Una década después de iniciada, los resultados de esta reforma del transporte han sido francamente decepcionantes. Formalmente, se han implementado algunos aspectos de dicha agenda, como la creación de la Autoridad de Transporte Urbano (ATU) en 2017, o la entrega en concesión de un conjunto de corredores de buses que debían conformar el SIT, por los cuales ahora circulan vehículos con mejores estándares técnicos y menos contaminantes. Sin embargo, la situación del transporte público y de la movilidad urbana en Lima no ha mejorado. En algunos aspectos, incluso puede sostenerse que han empeorado a raíz de estas reformas.
A continuación, daré un ejemplo concreto de los impactos negativos del reordenamiento del transporte público limeño.
Recientemente estuve, en hora punta, esperando un bus en el cruce de las avenidas Javier Prado y Arenales, probablemente una de las esquinas con mayor circulación vehicular de Lima. Esperé durante más de una hora y no vi ningún bus. Un vendedor ambulante dijo en broma que los transportistas “se habían relajado”. La situación me evocó una película de humor negro cubana titulada “Lista de Espera” (2000), sátira del colapso de los servicios públicos en la isla socialista durante la década de 1990. Los protagonistas de dicho film esperan en vano durante horas en un paradero a que un bus los recoja.
¿A qué se debió esta tragicómica situación en una concurrida arteria limeña?
Resulta que, a inicios de este año, la ATU ordenó la modificación del itinerario de la Empresa de Transportes Unidos de Pasajeros S.A. 73 (coloquialmente conocida como “La 73”), la principal empresa que transitaba por esta zona, cuyos vehículos debieron dejar de recorrer estas arterias de Lima Centro (los buses del consorcio ganador de la concesión para reemplazarlos brillaban por su ausencia). “La 73” había prestado servicios durante 50 años, en un itinerario que transitaba desde el distrito de Los Olivos por el norte hasta el de Villa María del Triunfo por el sur, recorriendo un conjunto de distritos de Lima Norte (Los Olivos, San Martín de Porres); Centro (Rímac, Cercado, Jesús María, Lince, San Isidro, Miraflores, Barranco); y Sur (Chorrillos, Villa María del Triunfo). Dicha línea articulaba áreas centrales de Lima y espacios socialmente heterogéneos, facilitando el acceso de miles de ciudadanas y ciudadanos a espacios laborales, educativos, de servicios y de esparcimiento. El costo del recorrido era asequible y la calidad del servicio, si bien lejos de ser óptima, era bastante mejor que la de la mayoría de operadores “tradicionales” (informales) del transporte público, y se apreciaba una mejora progresiva de sus estándares durante la última década. No obstante, la ATU dispuso que ya no podría circular porque su recorrido se superponía al de empresas a las que había otorgado concesiones sobre uno de los corredores del SIT. El resultado es que las frecuencias de los vehículos de transporte público en las avenidas que recorría “la 73” han disminuido apreciablemente, produciéndose situaciones francamente sublevantes como la ausencia arriba descrita de vehículos en las vías en plena hora punta. A su vez, el itinerario servido por empresas como “la 73” ha sido segmentado entre varios concesionarios, lo cual ha elevado el número de transbordos necesarios para realizar el mismo viaje. Ello significa que tras este reordenamiento hacer el mismo recorrido en transporte público cuesta más tiempo y dinero. En otras palabras, si uno debía tomar un solo bus para viajar del cercado de Lima a Barranco o Chorrillos, ahora se deben tomar tres buses y pagar cerca del triple de la tarifa.
El caso de “La 73” es solamente uno entre numerosos itinerarios de transporte público que han sido suprimidos o modificados por la ATU en años recientes. El resultado ha sido similar en muchos de estos circuitos: en nombre de la modernización y racionalización del transporte público se ha reducido la accesibilidad a los espacios urbanos de la población usuaria del servicio, afectando su calidad de vida y las economías familiares. Cabe sostener, por tanto, que los costos de la reforma del transporte han sido probablemente mayores a los beneficios.
¿Cuál ha sido la causa de la situación descrita?
La raíz del problema estaría en los acuerdos a los que la ATU ha arribado con las empresas concesionarias del SIT, garantizándoles ciertos márgenes de rentabilidad. A fin de que las empresas que acceden a concesione puedan recuperar los costos más altos que supone la nueva regulación del servicio (personal en planilla, contar con seguro vehicular, modernización de flotas), se ha limitado la cobertura y extensión de sus itinerarios, a fin de que presten el servicio en los tramos más “rentables” (que tienden a ser menos extensos). El problema con este esquema es que los costos de la modernización y formalización de los servicios de transporte público han sido trasladados a la población usuaria del mismo vía la reducción de la cobertura del servicio y la consiguiente necesidad de hacer más transbordos para realizar un mismo itinerario.
La reforma del transporte público limeño, en los términos en que ha sido llevada a cabo, puede tener aspectos positivos para quienes no se movilizan en el mismo. Los vehículos de los operadores concesionados tienen mejores prácticas de manejo, generan menos contaminación (atmosférica, sonora y visual) y brindan empleo formal. En términos estéticos, sin duda es más agradable apreciar un paisaje urbano con unos pocos buses grandes y modernos desplazándose ordenadamente por las calles en lugar de una caótica aglomeración de microbuses compitiendo por pasajeros. Sin negar estas mejoras el problema es que, en lo referente a cumplir la función básica del transporte público (trasladar a personas de un lugar a otro al menor costo en tiempo y dinero posible) el remedio que ha supuesto el reordenamiento del servicio ha sido probablemente peor que la enfermedad que conllevaba statu quo preexistente.
La reforma del transporte, en los términos en que ha sido diseñada y ha venido siendo llevada a cabo por la ATU, adolece de problemas de legitimidad pues tiende a perjudicar a sus destinatarios: la población usuaria del transporte público. Este déficit de legitimidad y la demanda insatisfecha de movilidad generada por el progresivo reordenamiento del servicio ha supuesto que la reducción de la informalidad del transporte público, que se postuló como una de las grandes metas de su reordenamiento, a duras penas se haya cumplido en la práctica. Los microbuses escasamente regulados que se retiraron de circulación han sido reemplazados por otra modalidad aún más informal de transporte público: los taxis colectivos, que operan sin ninguna autorización. El incremento de los costos y tiempos de viaje en transporte público han estimulado esta demanda por operadores informales. Al mismo tiempo, se observan fuertes presiones de transportistas informales, como los vinculados a los taxis colectivos, para legalizar sus actividades, limitar las atribuciones de la ATU y, en los hechos, vaciar de contenido a la reforma del transporte.
Lo arriba expuesto no significa que legalizar la informalidad en el transporte público y renunciar a garantizar estándares mínimos de calidad para el mismo sea la solución idónea para los problemas de movilidad urbana de Lima. Dichas recetas desreguladoras ya se aplicaron en la década de 1990 y tuvieron impactos profundamente negativos. Sin embargo, deberían plantearse perspectivas más realistas con respecto a los alcances de la reforma del transporte.
En concreto, debería tomarse consciencia de que, si no se destinan subsidios cuantiosos al transporte público, será imposible contar con un servicio que tenga estándares razonables de calidad y que al mismo tiempo tenga alta frecuencia, cobertura y costos asequibles. Si bien 2020 se destinan subsidios al transporte público de Lima y Callao, el monto de los mismos (exceptuando el Metro de Lima) ascendente a 13 millones de dólares en 2023, resulta irrisorio (máxime si se destina tanto al servicio de transporte de pasajeros como al de mercancías). Dicha suma representa poco más del 1% del monto de subsidios por usuario que se destina en ciudades europeas. Es decir, idealmente deberían destinarse aproximadamente 1000 millones de dólares al transporte público de Lima y Callao. El hecho de que solamente a la Línea 1 del Metro de Lima, probablemente el componente que mejor funciona en el sistema de transporte público de Lima (pero que cubre apenas 3% de la demanda de viajes en el mismo) demande 50 millones de dólares al año en subsidios puede darnos una idea de las altas inversiones que supondría dotar a Lima de un servicio de calidad. Este último debería ser la pieza central de las políticas de movilidad urbana sostenible. Los beneficios sociales que supondría dotar a Lima de un transporte público de calidad, tales como la reducción de accidentes de tránsito, contaminación y horas útiles empleadas en desplazamientos, justificarían destinar cuantiosas inversiones al mismo.
En todo caso, si el Estado no es capaz de destinar los recursos necesarios para financiar un esquema de subsidios para un transporte público con altos estándares de calidad, no resulta realista exigir una regulación particularmente exigente del servicio. Pretender contar con un transporte público sujeto a regulaciones estrictas sin brindarle subsidios necesariamente supone transferir costos a los usuarios limitando frecuencias, coberturas y costos. A su vez, un transporte público regulado de alto costo es una invitación al transporte público informal, o a que el segmento de usuarios con mejor situación socioeconómica migre al uso de vehículos particulares. Por ello, resultaría aconsejable que, de no disponerse de un esquema de subsidios, se relajen ciertos aspectos de la regulación vigente para servicio. Deberían seguir exigiéndose cumplir ciertos estándares mínimos a las empresas de transporte público, pero estos probablemente tendrían que ser menores y económicamente más asequibles que los actualmente exigidos para operar en el SIT. Incluso cabría replantear la pertinencia de establecer límites a la cantidad de autorizaciones sobre los mismos itinerarios que contempla el sistema actual, en tanto ello ha sido la principal causa de la limitación de la cobertura del transporte público. Al respecto, es razonable afirmar que resulta preferible que las calles de Lima cuenten con líneas de buses como “La 73” cuyos estándares pueden no ser óptimos, pero cumplen con ciertos mínimos, a que los servicios de transporte público en esas mismas calles estén concesionados a empresas con buses más modernos, pero con una cobertura altamente deficitaria.
La reforma del transporte público de Lima se encuentra a la deriva. Frente a esta situación no cabe ser complacientes sobre su diseño ni sobre la forma como ha venido implementándola la ATU. Apostar por la prevalencia de la informalidad en el servicio tampoco es una opción saludable. La situación exige un cambio de rumbo en las políticas de movilidad urbana. A través del mismo debería buscarse un equilibrio realista entre lo óptimo y lo posible que legitime la mejora y formalización gradual de los servicios. Sin dichos replanteamientos, las políticas relativas al transporte público seguirán estando entre las causas de los problemas urbanos de Lima en vez de entre los aportes a su solución.
