Francisco Javier Ruiz de Castilla Ponce de León
Profesor por la PUCP e investigador en el área de Derecho Tributario.
La potestad tributaria del Estado viene a ser básicamente la facultad del Estado para crear y estructurar tributos. La titularidad de esta clase de potestad se encuentra distribuida entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
En esta oportunidad, a tomar en cuenta consideraciones de economía (política fiscal) y Derecho, para examinar la potestad tributaria con especial atención en el tributo más importante: el impuesto.
Es interesante advertir que en el seno de la política fiscal se encuentran ciertos parámetros de naturaleza económica que orientan el desenvolvimiento del Derecho en torno a la potestad tributaria.
Una primera consideración tiene que ver con el principio del centralismo en materia de impuestos.
Se debe advertir que los impuestos afectan tanto a las empresas como a la población. Por ejemplo, el Impuesto General a las Ventas – IGV se aplica a las ventas de bienes y servicios que diariamente realizan las empresas a favor de todas las personas naturales que forman parte de la sociedad peruana.
Al respecto, la estructura del precio de venta de un determinado producto es como sigue:
-Valor de venta…………………….100
-IGV: 18%……………………………. 18
-Precio de venta…………………… 118
La persona natural que desea adquirir este producto tiene que desembolsar la suma de 118 soles. Entonces si un comprador tiene 118 soles en su bolsillo, resulta que debe destinar 18 soles para el pago del impuesto (IGV). Nótese que esta suma de 18 soles representa alrededor del 15% del total del dinero (118) que el comprador posee en su bolsillo.
Aquí se aprecia con claridad como así los impuestos reducen la capacidad de compra de todos los ciudadanos en la medida que la referida suma de 18 soles no puede ser destinada a la compra de bienes y servicios.
Esta clase de afectación del impuesto a la capacidad de compra de las personas resulta más intensa si pensamos especialmente en los sujetos que poseen ingresos mensuales de nivel medio o bajo que precisamente forman parte de la gran mayoría de nuestra población.
Ahora bien, desde una perspectiva más amplia, se puede afirmar que los impuestos definitivamente afectan de modo considerable tanto al consumo como a la capacidad de ahorro e inversión de las personas naturales y empresas.
Así las cosas, lo recomendable es que sólo el Gobierno Nacional (y no los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) pueda tener la capacidad para crear y estructurar impuestos. Aquí tiene presencia la centralización de la actividad del Estado en materia de creación y estructuración de impuestos (principio del centralismo).
Gracias a este esquema el Estado puede controlar de mejor manera los impactos de las cargas impositivas en el consumo, ahorro e inversión privada.
Ahora bien, si pasamos al Derecho Tributario, podemos advertir que en el primer párrafo del art. 74 de la Constitución se refleja el referido principio del centralismo en materia de impuestos, en la medida que sólo el Gobierno Nacional -a través del Poder Legislativo y Poder Ejecutivo- puede crear y estructurar esta clase de tributos.
Solo para completar el cuadro de la distribución de la potestad tributaria es menester señalar que, de conformidad con el segundo párrafo del art. 74 de la Constitución, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales pueden crear y estructurar solamente contribuciones y tasas. Se trata de tributos de cuantía menor que se aplican en casos muy especiales y afectan únicamente a ciertos sectores de la población.
Una segunda consideración tiene que ver con el protagonismo del Poder Ejecutivo. Desde el punto de vista económico es claro que corresponde al Poder Ejecutivo, particularmente al Ministerio de Economía y Finanzas, la dirección de tipo técnico acerca de nuestro sistema de impuestos.
Lo que sucede es que, dentro del Estado, corresponde al Poder Ejecutivo la dirección general de la política económica que, desde luego, incluye a la política tributaria.
En este sentido, un impuesto debe poseer importante armonía con el conjunto de las variables macroeconómicas del país, tales como el nivel de crecimiento económico o recesión, nivel de inflación, etc.
Por otra parte, en el campo del Derecho Tributario, existe un principio muy importante que es el principio de legalidad; según el cual no hay tributo sin ley. Luego de la Revolución Francesa de 1789 y durante el siglo XIX se entendió que correspondía al Congreso de la República recurrir a la ley para la creación y estructuración de los impuestos. Esta es la versión clásica del principio de legalidad en materia tributaria.
En cambio, en el siglo XX comenzó una tendencia (práctica constitucional) que se mantiene hasta el día de hoy, en cuya virtud el Poder Ejecutivo pasa a tener importante protagonismo en la creación y estructuración de impuestos debido a las consideraciones económicas que ya hemos explicado.
Así las cosas, en la teoría o doctrina tributaria actualmente se sostiene que el punto de partida es que el Congreso de la República tiene la responsabilidad de crear y estructurar impuestos, pero se acepta la posibilidad de la delegación de facultades legislativas para que el Poder Ejecutivo finalmente tome las decisiones que correspondan en estas materias.
Por esta razón en el primer párrafo del art. 74 de nuestra Constitución se acepta la posibilidad de la delegación de facultades legislativas, de tal manera que el Poder Ejecutivo, mediante Decretos Legislativos, puede crear y estructurar impuestos. Aquí tiene presencia una versión más moderna del principio de legalidad en materia tributaria en el sentido que es a través de una ley -formal o material- que el Estado puede regular impuestos.
Precisamente en esta última semana de septiembre el Poder Ejecutivo va a solicitar al Congreso de la República la delegación de facultades legislativas en materia tributaria, pues el nuevo gobierno del Presidente Pedro Castillo tiene pensado implementar determinadas medidas especialmente en materia de impuestos como por ejemplo el impuesto a las sobreganancias de las empresas mineras, impuesto a los servicios digitales masivos del tipo NETFLIX, AirBnb, UBER, etc.
