Frank García Ascencios
Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Abogado y magíster por la Universidad de Lima (Perú). Máster en Derecho (LLM) por la Universidad de Hawai’i at Manoa (EE.UU.). Máster en Seguros y Gerencia de Riesgos por la Universidad Pontificia de Salamanca (España).
El procurador público
El procurador público es la persona que ejerce la defensa jurídica del Estado, su función está centrada en velar por los intereses de la Nación, dejando de lado todo interés particular o subalterno. Es el abogado del Estado que defiende los intereses de cada Entidad del Estado. La Constitución en su artículo 47 recoge que la defensa de los intereses del Estado está a cargo de los procuradores públicos conforme a ley. Sin embargo, no es extraño que las autoridades piensen que son servidores que deben proceder en beneficio del titular de la Entidad, ello es descabellado e ilegal.
El Decreto Legislativo N° 1326, norma que reestructura el sistema administrativo de defensa jurídica del Estado y crea a la Procuraduría General del Estado, establece con toda claridad que el procurador público mantiene vinculación de dependencia funcional y administrativa con la Procuraduría General del Estado, sujetándose a sus lineamientos y disposiciones. En el desempeño de sus funciones, actúa con autonomía e independencia en el ámbito de su competencia.
En consecuencia, el procurador público ejerce la defensa jurídica del Estado con autonomía funcional y dependencia administrativa a la Procuraduría General del Estado, esto último cuando se ejecute su plan de implementación.
Régimen disciplinario
Debido a la responsabilidad jurídica y social del ejercicio profesional del procurador público, el Decreto Legislativo N° 1326 recoge el régimen disciplinario, sistema que no está orientado a sancionar procuradores públicos, adjuntos y abogados de procuradurías, sino a mitigar el número de incumplimientos de sus obligaciones.
Para nadie es un secreto las carencias logísticas y económicas de las procuradurías públicas a nivel nacional, regional y municipal. Por ello, sería un absurdo que a pesar de estas carencias, donde incluso la propia Procuraduría General del Estado no tiene un soporte efectivo, se incentive un régimen persecutor.
El régimen disciplinario es necesario para sancionar inconductas o faltas de los que ejercen la defensa jurídica del Estado. Es correcto que exista una forma de control jurídica para sus inconductas. No obstante, no debe dejarse de lado la realidad nacional vinculada con el denominado principio de razonabilidad.
En esa línea, dicho régimen recoge diversos tipos de sanciones: 1. Amonestación escrita, 2. Suspensión sin goce de remuneraciones hasta por treinta (30) días., 3. Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por seis (6) meses; y, 4. Destitución.
Crítica al régimen disciplinario
- Establece las faltas en una norma infralegal
El derecho administrativo sancionador cuenta con una garantía constitucional regulada en el artículo 2, numeral 24, literal d), de la Constitución, el mismo establece lo siguiente: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”.
Esta garantía constitucional deriva del principio de legalidad, que tiene como regla el de “reserva de ley”, debiendo entenderse que en el derecho penal y administrativo sancionador se establecen las penas, infracciones o faltas en una ley aprobada por el Congreso u otras normas con rango de ley. La reserva de ley se extiende a la tipificación de las infracciones o faltas.
Con relación al régimen disciplinario de los procuradores públicos, el Decreto Legislativo N° 1326 no tipifica las infracciones, únicamente señala lo siguiente: “43.1 Los/as procuradores/as públicos son responsables de los daños y perjuicios que ocasionen en el ejercicio de las funciones que señala el presente Decreto Legislativo. 43.2 La tipificación y la graduación de las infracciones administrativas a que se hace referencia en el presente artículo se establece mediante Reglamento y se clasifican en leves, graves y muy graves”.
En otras palabras, el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, es la norma donde se tipifica las faltas aplicables a los procuradores públicos, adjuntos y abogados de procuradurías públicas. Las faltas no pueden ser tipificadas por normas infralegales. Incluso, la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, establece que las disposiciones reglamentarias de desarrollo “pueden especificar o graduar” aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente.
Es decir, el reglamento solo puede concretar o especificar o graduar las faltas, nunca crearlas. Ese mismo razonamiento ha adoptado el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 0020-2015-PI/TC, correspondiente al caso de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República.
Por consiguiente, esta es una debilidad del sistema, lo que genera un grave cuestionamiento a la aplicación de este régimen disciplinario.
- Carencia de una real separación de unidades orgánicas
El régimen disciplinario de los procuradores públicos, en relación a su primera instancia, divide su actuación en tres (3) fases: fase previa, fase instructiva y la fase sancionadora. La primera se enfoca en realizar diligencias preliminares para determinar si existen, o no, elementos para recomendar un inicio de un procedimiento administrativo disciplinario (PAD). La segunda es la encargada de iniciar, o no, un PAD, realiza actos de instrucción y recomienda sancionar o absolver. Finalmente, la tercera fase es la encargada de sancionar o absolver.
Organigrama de la Procuraduría General del Estado
De una primera lectura de este régimen se podría llegar a pensar que es garantista y respetuoso del debido procedimiento, debido a que distingue la fase instructora y sancionadora. Asimismo, tiene una fase previa adicional, que sirve como un filtro para permitir que no todos los casos culminen en una apertura de un PAD, debido a la cantidad de denuncias maliciosas en contra de los procuradores públicos por solo cumplir su labor.
Sin embargo, el problema de la actuación de estas unidades es que dependen del Director de la Oficina de Control Funcional y sus autoridades son cargos de confianza, por lo que se genera la interrogante si en realidad existe una real autonomía cuando se depende de servidores que por su mayor rango podrían llegar a ejercer la dirección del caso a resolver.
- Justicia mediatizada
La carencia de una separación de las unidades orgánicas ha generado problemas que han sido de público conocimiento, como el trámite de un procedimiento sancionador contra una ex procuradora general, o el temor para gestionar una denuncia contra un ex ministro de Estado, quien se había desempeñado anteriormente como procurador público regional.
No se puede hablar de una justicia imparcial si es que estas autoridades del régimen disciplinario en primera instancia, y segunda instancia consecuentemente (Tribunal Disciplinario), no ingresan a sus cargos por concurso público, donde el nivel ético sea el de mayor consideración para elegirlos.
De nada sirve un régimen politizado por designaciones a dedo de las autoridades, dígase jefes, director, secretario técnico y vocales del Tribunal Disciplinario, sin que se pase un proceso público de méritos, donde profesionales de solvencia moral ingresen por concurso y donde el aspecto político no pueda involucrarse en las decisiones de personas elegidas por concurso público.
Colofón
El régimen disciplinario de los procuradores públicos es necesario y oportuno. Sin embargo, se considera que tiene falencias estructurales, tal vez no pensadas al crearse, pero que a la luz de la realidad de un gobierno de turno que no se caracterizó por tener servidores idóneos ahora son visibles.
La reestructura del sistema del régimen disciplinario debiera iniciar desde la regulación de las faltas en una norma con rango de ley, cruzando seguidamente por una real autonomía, que no pasa por un cambio de personas, ni de sedes institucionales, sino de un concurso público donde se elijan a las autoridades de este régimen, dejando atrás el aspecto político y centrándose en lo técnico.
Referencias
- Decreto Legislativo N°1326
- Decreto Supremo N° 018-2019-JUS
- Ley N° 27444
Las reflexiones del autor son producto de su posición académica sobre la temática, no es una posición institucional, ni gubernamental.
