Noelia Milagros De la Vega Pazos¹

Abogada titulada por la Universidad César Vallejo, egresada de la maestría de derecho procesal de la Universidad San Martín de Porres, asociada del Estudio Rodríguez Angobaldo Abogados.

INTRODUCCIÓN:

Como bien sabemos, la naturaleza del proceso contencioso administrativo es resolver las controversias que puedan surgir entre particulares (administrados) y las entidades de la Administración Pública, siendo las actuaciones de esta última, sujetas al control del poder judicial.

Si bien el Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, por el cual se aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (en adelante, el “TUO LPCA”) dispone que existe una igualdad entre ambas partes durante la duración del proceso (principio de igual procesal), no podemos dejar de tomar en cuenta que la interposición de una demanda no implica -por sí sola- que la actuación administrativa no se encuentre vigente y que no pueda ser ejecutada.

Es precisamente en atención a ello que dentro del marco del proceso contencioso administrativo, las medidas cautelares ocupan un lugar fundamental, pues son instrumentos procesales destinados a garantizar la efectividad de una eventual sentencia favorable al administrado, tal como podremos apreciar a continuación.

Sobre la presunción de validez de los actos administrativos y su ejecución:

Uno de los pilares fundamentales del derecho administrativo es la presunción validez de los actos administrativos, principio que implica que tales actos se consideran válidos y eficaces desde su emisión, salvo que sean declarados nulos o anulados por una autoridad administrativa o jurisdiccional, tal como se reconociera por medio del artículo 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Entonces, el principio de presunción de validez le otorga a la administración pública la capacidad de actuar de manera eficaz y continua, garantizando así la estabilidad de las relaciones jurídicas que se derivan de sus decisiones.

Trasladando lo expuesto al objeto del presente artículo podemos advertir que la presunción de validez también puede generar situaciones de desprotección para los administrados cuando los actos administrativos afectan derechos fundamentales o intereses legítimos, pues estos podrían ser ejecutados aun cuando se inicie un proceso con la única finalidad de determinar si estos adolecen o no de nulidad, en razón a que el único requisito que exige la Ley para que se considere como válido un acto es que haya sido debidamente notificado.

En concordancia con lo antes expuesto, el artículo 24 del TUO LPCA dispone que “La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario”.

Sobre el artículo bajo comentario, Loretta Monzón (2011) señala que un acto administrativo se puede “ejecutar en cualquier momento, porque la Administración tiene facultades para ello, hecho que puede ser lesivo si se trata de actos de gravamen que no han sido válidamente (…) en estos casos, si es ejecutada después de ampararse la demanda, puede suceder que hasta que el proceso llegue a etapa de ejecución de sentencia, lo pretendido en la demanda se torne en inejecutable²”.

En este sentido, por medio de la herramienta conocida como medida cautelare se busca lograr igualdad práctica o “nivelar la balanza” entre el principio de legalidad administrativa, la facultad de autotutela administrativa y la necesidad de tutelar los derechos de los particulares de forma provisional en un proceso contencioso administrativo.

Las medidas cautelares y su importancia:

Conforme a lo ya señalado, una medida cautelar es un mecanismo procesal de carácter provisional, cuya finalidad primordial es proteger y garantizar que la sentencia definitiva emitida pueda ser efectiva y pueda ser ejecutada, por lo que vendría a ser una manifestación del principio de la tutela jurisdiccional efectiva, reconocido en el artículo 139 de la Constitución Política del Perú.

Su importancia radica en la protección que otorga a los particulares respecto de la suspensión de la válides y ejecutoriedad de una actuación administrativa hasta que se cuente con un pronunciamiento definitivo, teniendo entonces las siguientes tres funciones:

• Otorga una garantía respecto de la efectividad de la sentencia: Esto en razón a que evita que se proceda con la ejecución del acto administrativo cuestionado ante el poder judicial.

De no existir esta función, el proceso contencioso administrativo puede devenir en inútil, pues no se podría ejecutar una eventual sentencia favorable al administrado.

• Brinda protección a derechos fundamentales: Esto en razón a que las medidas cautelares permiten prevenir violaciones de imposible o difícil reparación de los derechos fundamentales de los particulares mientras se resuelve el conflicto de fondo.
• Implica un control jurisdiccional: Las medidas actúan como un instrumento de control sobre el ejercicio del poder administrativo (autotutela administrativa), garantizando que este se ajuste a los principios de legalidad y proporcionalidad.

Requisitos y criterios para el otorgamiento de medidas cautelares

La solicitud de una medida cautelar en el ámbito contencioso administrativo está sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos que aseguran su correcta aplicación, los cuales se encuentran desarrollados en el artículo 38 del TUO LPCA y son los siguientes:

• La verosimilitud del derecho invocado: El solicitante debe demostrar que su pretensión tiene una base jurídica sólida y que existe una alta probabilidad de que el proceso principal sea resuelto a su favor. Cabe resaltar que en los casos contenciosos administrativos, el juez debe evaluar el impacto que la medida cautelar tendría tanto en el administrado como en el interés público que subyace al acto administrativo.
• El peligro en la demora: Es necesario acreditar que la ejecución del acto administrativo impugnado genera un riesgo inminente de daño grave o irreparable, lo que hace imposible la espera del transcurso del tiempo regular en el que se llevaría a cabo el proceso. Siendo así, es necesario hacerse énfasis que el daño únicamente podría ser evitado mediante la concesión de una medida cautelar.
  
• Adecuación de la medida: Una medida cautelar debe de ser concedida de la forma en la que se pueda asegurar la eficacia de la decisión definitiva, por lo que el Juez puede modificar la solicitud cautelar mediante una resolución debidamente motivada.
• La contracautela: Este requisito se encuentra relacionado con el aseguramiento del resarcimiento de los daños que pudiera ocasionar con la ejecución de una medida cautelar.

Tipos de medidas cautelares: de innovar y de no innovar

Si bien se reconocen diversos tipos de medidas cautelares, en los procesos contenciosos administrativos (conforme a lo expuesto en el artículo 39 del TUO LPCA) son especialmente procedentes las medidas de innovar y de no innovar, las cuales pueden ser definidas de la siguiente manera:

Medida cautelar de no innovar:

Su objetivo principal es mantener el estado existente de la situación al momento de interponer la solicitud cautelar. Es decir, busca impedir que las circunstancias que dieron lugar al proceso se modifiquen durante el transcurso del mismo.

En otras palabras, su finalidad es de garantizar que el acto administrativo o la situación jurídica impugnada no sea ejecutada o alterada mientras dure el proceso, suspendiendo así la facultad de autotutela administrativa hasta que se emita un pronunciamiento definitivo de modo de que no se pueda causar un daño irreparable o muy difícil de revertir.

Un ejemplo clásico de esta medida cautelar es solicitar la suspensión de la ejecución de una medida correctiva (de desalojo, retiro o desmontaje) dictada por una autoridad administrativa mientras se resuelve el litigio sobre la validez de dicha medida.

Medida cautelar de innovar:

A diferencia de la medida de NO innovar, es este caso se busca modificar o alterar el estado existente al momento de interponer la solicitud, lo cual es interpretado por parte de la doctrina como un adelanto de la sentencia.

Para conceder su adopción se requiere que el Juez realice una evaluación adecuada, buscando asegurar que se ocasione un perjuicio de imposible o difícil

reparación de un particular, pero evitando a la par que la decisión emitida pueda afectar el principio de presunción de validez de los actos administrativos

Un ejemplo de una medida innovativa es solicitar que se ordene el reintegro de un trabajador despedido arbitrariamente mientras se resuelve la demanda sobre la nulidad del despido.

Casos especiales: Medida cautelar de procedencia especial

Si bien las medidas cautelares de procedencia especial no se encuentran reguladas en el TUO LPCA, es aplicable de forma supletoria las disposiciones del Código Procesal Civil, el cual dispone en su artículo 615 que “Es procedente el pedido de medida cautelar de quien ha obtenido sentencia favorable, aunque fuera impugnada. El pedido cautelar se solicita y ejecuta en cuerda separada ante el Juez de la demanda, con copia certificada de los actuados pertinentes, sin que sea preciso cumplir los requisitos exigidos en los incisos 1. y 4. del Artículo 610”.

Entonces, en los casos en los que ya se haya emitido un pronunciamiento favorable (incluso de forma parcial) y se busque suspender la ejecutoriedad de una actuación administrativas, los particulares pueden interponer una medida cautelar de procedencia especial, no siendo necesario con cumplir con los requisitos de verosimilitud del derecho invocado y de contracautela.

Cabe resaltar que mediante la solicitud sí se debe acreditar que exista algún peligro en la demora y que la medida sea la adecuada para el aseguramiento de la pretensión. También se debe cumplir con adjuntar copias certificas de la demanda, el auto calificatorio y la sentencia emitida.

Limitaciones y garantías del uso de medidas cautelares

Si bien las medidas cautelares son esenciales para proteger los derechos de los administrados, la regulación de las mismas se encuentra orientada a que se apliquen con prudencia, a modo de evitar el uso abusivo o desproporcionado de este mecanismo procesal. Por ello, el legislador y la jurisprudencia han establecido mecanismos que garantizan un equilibrio entre los intereses del administrado (ahora justiciable) y los de la administración pública.

Claro ejemplo de lo expuesto es la exigencia del requisito de contracautela al solicitante, pues está destinada a reparar eventuales daños ocasionados por la medida cautelar en caso de que la sentencia definitiva no le sea favorable.

Asimismo, el órgano jurisdiccional debe de hacer una revisión periódica de las medidas cautelares para determinar su vigencia y su necesidad, en función del avance del proceso principal, pudiendo las mismas adecuarse de oficio mediante una decisión debidamente motivada.

CONCLUSIONES:

Las medidas cautelares en un proceso contencioso administrativo son un instrumento indispensable para garantizar la tutela efectiva de los derechos de los administrados frente a actos administrativos que, pese a su presunción de legalidad, pueden resultar lesivos o arbitrarios.

En un sistema jurídico donde la interposición de la demanda no suspende automáticamente la ejecución de los actos administrativos, estas medidas aseguran un equilibrio entre la eficacia de la administración pública y la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, reafirmando así los principios de justicia y seguridad jurídica que rigen en un Estado de Derecho.

Referencias bibliográficas

[1] Abogada titulada por la Universidad César Vallejo, egresada de la maestría de derecho procesal de la Universidad San Martín de Porres, asociada del Estudio Rodríguez Angobaldo Abogados.

[2] Monzón Valencia de Echevarría, Lisset Loretta. Comentario Exegético a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. 2011. Ediciones Legales. Pág. 218 – 219.

BIBLIOGRAFÍA:

• Indacochea Prevost, Úrsula. La Tutela Cautelar en el Proceso Contencioso Administrativo. 2008. Revista de Derecho Administrativo Nro. 04 – PUCP. Lima – Perú. Pág. 283 – 305.
• Monzón Valencia de Echevarría, Lisset Loretta. Comentario Exegético a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. 2011. Ediciones Legales. Lima – Perú.
• Portal Jurídico LP – Pasión por el derecho. Tres requisitos de la medida cautelar en el contencioso – administrativo https://lpderecho.pe/requisitos-medida- cautelar-contencioso-administrativo/
• Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. 2007. Ara Editores. Lima – Perú.