Silvia Jenifer Herencia Espinoza
Profesora PUCP y Jueza Titular Especializada en lo Civil
Resumen
El presente artículo analiza el desarrollo del mecanismo de extinción de dominio como herramienta para enfrentar el crimen organizado, comparando su evolución en Estados Unidos, Colombia y Perú. Se examina el marco normativo peruano anterior y posterior al Decreto Legislativo N.º 1373, así como las reformas introducidas por la Ley N.º 32326 en mayo de 2025, las cuales se consideran una regresión normativa. A partir del análisis de estándares internacionales como las Convenciones de Palermo y Mérida, y las recomendaciones del GAFILAT, se argumenta que las reformas contravienen obligaciones internacionales del Estado peruano, debilitando la eficacia del sistema y generando dudas sobre el principio de igualdad. El trabajo concluye que el actual retroceso legislativo compromete seriamente la lucha contra las economías criminales y la recuperación de activos ilícitos, desconociendo incluso la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
I. Introducción
La lucha contra el crimen organizado y las economías ilícitas ha exigido que los Estados desarrollen herramientas jurídicas efectivas para privar a los delincuentes de los beneficios obtenidos ilegalmente. Entre ellas, la extinción de dominio —también denominada decomiso sin condena— se ha consolidado como un mecanismo fundamental en el derecho comparado. En lugar de depender exclusivamente de un proceso penal, este mecanismo actúa sobre bienes que no tienen origen lícito o que han sido utilizados para actividades criminales. Su eficacia, sin embargo, depende de que se preserve su autonomía respecto a la persecución penal tradicional.
II. La Extinción de Dominio en el Derecho Comparado: Modelos de Estados Unidos y Colombia
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- Estados Unidos.
En el sistema estadounidense, el decomiso civil (civil forfeiture) fue regulado formalmente desde la década de 1970, como parte de la estrategia contra el narcotráfico. En este modelo, la acción es in rem, es decir, se dirige contra la cosa —y no contra la persona—, y no requiere una sentencia penal previa. La legislación aplicable incluye el Comprehensive Crime Control Act de 1984, y ha sido objeto de críticas y reformas para evitar abusos, pero sigue siendo una herramienta clave en el combate al crimen organizado (Cassella, 2007).
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- Colombia
Colombia ha desarrollado uno de los regímenes más robustos y sofisticados de extinción de dominio. Desde su primera regulación en 1996 hasta la Ley 1708 de 2014 (Código de Extinción de Dominio), se consolidó un sistema autónomo, con estándares probatorios diferenciados respecto del proceso penal, y orientado a desmantelar estructuras patrimoniales del crimen.
La Corte Constitucional colombiana ha sostenido reiteradamente que se trata de una medida de carácter patrimonial y no punitivo (Sentencia C-740/03), cuya legitimidad se funda en el principio de función social de la propiedad y en la necesidad de proteger el orden económico y jurídico.
En este modelo, no se requiere condena penal previa ni siquiera imputación concreta; basta con acreditar, bajo un estándar de prueba de indicios graves, que el bien tiene un origen ilícito o fue instrumentalizado en actividades delictivas.
III. Evolución del Régimen de Extinción de Dominio en el Perú
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- Antes del D.L. N.º 1373
En el caso peruano, el antecedente inmediato de la extinción de dominio fue la Ley N.º 29212 (2007), que regulaba el decomiso sin proceso penal. Sin embargo, esta norma tuvo escasa aplicación y carecía de un desarrollo procesal robusto. El Decreto Legislativo N.º 1104 (2012) introdujo por primera vez una estructura más coherente para la extinción de dominio, bajo el influjo del modelo colombiano, pero su aplicación fue también limitada por restricciones procesales y doctrinales, por ello, fue derogado al resultar insuficiente.
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- El Decreto Legislativo N.º 1373 y su Reglamento
En julio de 2018, se promulgó el D.L. N.º 1373, que estableció un marco procesal autónomo de extinción de dominio. Este reconoce que la acción es de naturaleza jurisdiccional, autónoma del proceso penal y de carácter patrimonial, orientada a privar de bienes que provienen de actividades ilícitas o que han sido instrumentalizados para ellas, aun cuando no exista sentencia penal. Su artículo 3 regula los principios rectores, entre ellos la autonomía, imprescriptibilidad y carga dinámica de la prueba. El Reglamento del D.L. N.º 1373, aprobado mediante D.S. N.º 007-2019-JUS, desarrolla aspectos clave como los estándares de prueba (verosimilitud de la actividad ilícita), los criterios para valorar el incremento patrimonial no justificado, y los derechos de los terceros de buena fe.
IV. Estándares Internacionales y Obligaciones del Estado Peruano
Las principales convenciones internacionales suscritas por el Perú establecen expresamente la necesidad de contar con mecanismos efectivos de recuperación de activos ilícitos, incluso sin condena penal:
- Convención de Palermo (2000): Artículo 12 (Decomiso y Embargo Preventivo) obliga a los Estados Parte a adoptar medidas para permitir el decomiso de bienes producto del delito, bienes utilizados para cometerlo y bienes transformados a partir de ellos. El párrafo 7 sugiere considerar la posibilidad de exigir al delincuente que demuestre el origen lícito de los bienes. Crucialmente, el artículo 12.1.c establece la obligación de permitir el decomiso de bienes «sin perjuicio de una condena penal» cuando el delincuente no pueda ser enjuiciado. Esto subraya la importancia de la extinción de dominio como una herramienta autónoma para privar a los criminales de sus ganancias, independientemente del resultado de un proceso penal.
- Convención de Mérida (2003): Artículo 31 (Embargo preventivo, decomiso y restitución de activos) también aborda el decomiso en casos de corrupción. Su párrafo 8 alienta a los Estados a considerar la posibilidad de adoptar medidas que permitan el decomiso de bienes sin que se requiera una condena penal cuando el delincuente no pueda ser enjuiciado por diversas circunstancias. Al igual que la Convención de Palermo, reconoce la necesidad del decomiso autónomo para asegurar la recuperación de activos ilícitos en situaciones donde la justicia penal no puede alcanzar una sentencia.
- Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT): Esta organización regional promueve la implementación de estándares internacionales contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Siguiendo las Recomendaciones del GAFI, la Recomendación 4 sobre decomiso y medidas provisionales, junto con sus notas interpretativas y las Guías de Buenas Prácticas sobre Extinción de Dominio y Decomiso no Basado en Condena, enfatizan la compatibilidad y eficacia de la extinción de dominio autónoma. Estas directrices recomiendan que los países tengan la potestad de embargar o incautar bienes sin notificación previa para evitar su ocultamiento y resaltan que la extinción de dominio es una acción independiente del proceso penal, dirigida contra los bienes de origen ilícito, no necesariamente contra la persona condenada.
Estos instrumentos internacionales tienen carácter vinculante y establecen estándares mínimos que los Estados deben observar. En este sentido, la extinción de dominio sin condena penal no es solo válida, sino exigible en el marco del derecho internacional, como una herramienta fundamental para combatir eficazmente el crimen organizado y la corrupción, privándolos de sus ganancias ilícitas incluso cuando el enjuiciamiento penal individual presenta desafíos.
V. Jurisprudencia Peruana sobre la Autonomía de la Extinción de Dominio
Un claro ejemplo de la autonomía de la acción de extinción de dominio en la jurisprudencia peruana se encuentra en el Caso Javier Ríos Pillco (Cusco, 2022 – Exp. 01823-2022 TC). En este caso, varios procesados presentaron un habeas corpus alegando vulneración al debido proceso debido a que la Fiscalía penal había archivado la causa, confirmando la procedencia lícita del dinero incautado. Sin embargo, el proceso de extinción de dominio continuó de manera independiente.
El Tribunal Constitucional declaró improcedente el recurso, ratificando la autonomía de la acción de extinción de dominio. Subrayó que el archivo del caso penal «no vincula» al procedimiento patrimonial, ya que este último «no se dirige contra las personas sino contra los bienes». En consecuencia, el TC avaló la jurisprudencia de las salas de extinción que sostienen que la falta de prueba penal de delito no impide declarar ilegítimo el origen de los bienes en el proceso de extinción.
Este precedente jurisprudencial del Tribunal Constitucional refuerza la naturaleza autónoma de la extinción de dominio en el ordenamiento jurídico peruano, tal como se concibió en el Decreto Legislativo N.º 1373 y en línea con los estándares internacionales.
VI. Las Reformas Introducidas por la Ley N.º 32326: Una Regresión frente a la Jurisprudencia y Estándares Internacionales
En mayo de 2025, el Congreso de la República aprobó la Ley N.º 32326, que introduce una serie de reformas al régimen de extinción de dominio. Entre las modificaciones más preocupantes destaca:
- Exigencia de sentencia penal previa o procedimiento archivado por falta de pruebas, lo que vacía de contenido la autonomía de la acción y contraviene lo establecido en el D.L. N.º 1373 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como el Caso Javier Ríos Pillco. Si bien la ley establece esta exigencia como regla general, introduce una lista de excepciones para los siguientes delitos, en los cuales no se requeriría sentencia firme previa: tráfico ilícito de drogas, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, contrabando, defraudación aduanera, defraudación tributaria, minería ilegal, estafa y delitos informáticos contra el patrimonio.
Esta diferenciación, aunque reconoce parcialmente la necesidad de la autonomía de la acción en ciertos contextos, plantea serias interrogantes. La imposición de la sentencia penal firme como norma general contradice la naturaleza autónoma de la extinción de dominio promovida por los estándares internacionales (Convención de Palermo, art. 12.1.c; Convención de Mérida, art. 31.8) y la jurisprudencia nacional (Caso Javier Ríos Pillco). Estos instrumentos abogan por la posibilidad del decomiso sin condena penal como una herramienta fundamental contra el crimen organizado y las economías ilícitas en general, no limitada a una lista específica de delitos.
Además, la delimitación particular de los 11 delitos exceptuados genera dudas sobre el principio de igualdad. La justificación para incluir estos delitos y excluir otros que también generan ganancias ilícitas significativas y presentan desafíos en la persecución penal no es evidente. Por ejemplo, la ausencia de delitos de corrupción como excepción es notable. Esta selección podría considerarse arbitraria y generar un trato desigual ante la ley, donde individuos involucrados en delitos no listados se verán sujetos a la exigencia de una sentencia penal firme, mientras que otros no.
Al mantener la exigencia de sentencia penal como regla general, la eficacia de la extinción de dominio se verá significativamente limitada a los casos en que se logre una condena penal firme, dejando potencialmente impunes grandes cantidades de activos ilícitos provenientes de otros delitos. Esta regresión normativa compromete seriamente la capacidad del Estado peruano para cumplir con sus obligaciones internacionales y combatir eficazmente las economías criminales.
- Reducción del plazo de investigación fiscal de tres años a un año, lo que obstaculiza las investigaciones patrimoniales complejas y favorece la impunidad.
- Requisitos adicionales para la afectación de terceros, lo que dificulta la actuación contra testaferros y estructuras de ocultamiento patrimonial.
Estas modificaciones representan una clara regresión normativa. La exigencia de una sentencia penal previa colisiona directamente con los estándares internacionales ya citados (Convención de Palermo, art. 12.1.c; Convención de Mérida, art. 31.8), que permiten y alientan mecanismos de decomiso sin condena penal, especialmente frente a estructuras criminales sofisticadas donde la identificación de los responsables es difícil o imposible.
VII. Conclusiones
La extinción de dominio constituye un instrumento jurídico clave para combatir el crimen organizado y privar a los delincuentes de los beneficios obtenidos ilícitamente. Su eficacia depende de que mantenga su autonomía respecto al proceso penal, tal como lo reconocieron los estándares internacionales, la jurisprudencia nacional en casos como el de Javier Ríos Pillco y el espíritu del Decreto Legislativo N.º 1373.
Sin embargo, las reformas introducidas por la Ley N.º 32326 constituyen una seria regresión. Al exigir sentencia penal previa como regla general y acortar plazos investigativos, se compromete la efectividad del sistema y se pone al Perú en riesgo de incumplimiento de sus obligaciones internacionales, desconociendo además la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que avala la autonomía de esta acción. La lista limitada de excepciones a la exigencia de condena previa plantea serias dudas sobre el principio de igualdad y la capacidad del Estado para atacar todas las formas de criminalidad organizada y sus ganancias ilícitas de manera efectiva.
La lucha contra el crimen organizado exige herramientas jurídicas robustas y ágiles. En vez de debilitar la extinción de dominio, el legislador debería fortalecerla, respetando el marco constitucional e internacional vigente y la interpretación que de él ha realizado el máximo intérprete de la Constitución, garantizando así una herramienta eficaz y equitativa para la recuperación de activos ilícitos.
Referencias (Normas APA 7ª ed.) Cassella, S. D. (2007). Asset Forfeiture Law in the United States. JurisNet, LLC. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo), adoptada el 15 de noviembre de 2000. A/RES/55/25. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida), adoptada el 31 de octubre de 2003. A/RES/58/4. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-740/03. Decreto Legislativo N.º 1373, que regula la Extinción de Dominio en el Perú (2018). Exp. 01823-2022 TC (Caso Javier Ríos Pillco). Ley N.º 32326, que modifica el régimen de extinción de dominio (2025). Reglamento del Decreto Legislativo N.º 1373, aprobado por Decreto Supremo N.º 007-2019-JUS.
