Diego Méndez Vásquez
Abogado y máster en Derecho administrativo en regulación del mercado por la Universidad de Piura.
Introducción
El 1 de febrero de este año, el Congreso de la República aprobó, en primera votación, el texto final del dictamen recaído, entre otros, en el proyecto de ley Nº 697/2021-CR. Esta iniciativa, a través de la modificación de la Ley Nº 30220, Ley Universitaria, persigue, básicamente, tres propósitos: 1) que la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (en adelante, Sunedu) no sea un organismo adscrito al Ministerio de Educación (en adelante, Minedu); 2) suprimir las competencias de la Sunedu para evaluar programas académicos y mejorar las condiciones básicas de calidad; y, 3) reconformar el consejo directivo de la Sunedu, previa eliminación a los miembros que son elegidos por concurso público de méritos, a fin de dar paso a tres representantes elegidos por las propias universidades.
El servicio público universitario en el Perú
Antes de entrar en materia, se debe precisar que la educación es un derecho constitucional reconocido. Como ha desarrollado la doctrina, los derechos fundamentales cuentan con un contenido doble: subjetivo y objetivo. El primero está vinculado a la libertad que el derecho atribuye a las personas y que debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico[1]. Por su parte, la dimensión objetiva corresponde a las obligaciones del Estado para favorecer el ejercicio del derecho.
Para cumplir con estas obligaciones, el Estado emplea diversas técnicas. Una de estas es el servicio público. A diferencia de su concepción original francesa, actualmente, el servicio público en el Perú hace referencia a aquellos servicios esenciales para la comunidad (por ejemplo, salud y educación) que se brindan en régimen de concurrencia (abiertos al mercado), pero que deben ser debidamente supervisados por el Estado a fin de garantizar su prestación en condiciones de calidad, regularidad e igualdad. Se trata de un título de intervención. De acuerdo con los artículos 16 y 18 de la Constitución, si bien existe libertad para prestar crear universidades, su puesta en funcionamiento se encuentra sometida a un régimen de autorización y supervisión estatal.
La situación del sistema universitario hasta el 2014[2] y estado de cosas inconstitucional
Hasta el 2014, año en que se aprobó la actual Ley Universitaria, en el Perú existía un modelo de autorregulación en el sistema universitario. Así, un organismo estatal conformado por los rectores de las universidades públicas y privadas -Asamblea Nacional de Rectores- se encargaba de autorizar[3], supervisar y establecer las reglas para la prestación del servicio universitario. En buena cuenta, las mismas universidades daban (para sí mismas) las normas para prestar el servicio, evaluaban a sus futuros competidores y decidían si los autorizaban o no. No obstante, como ya advierte Laguna, este modelo suele beneficiar a los regulados, sin que nadie represente al interés de los usuarios[4].
La situación supuso la erosión paulatina de la calidad del servicio, en desmedro del derecho de los estudiantes universitarios a recibir una educación de calidad. Por este motivo, en la sentencia recaída en el expediente Nº 00017-2008-PI/TC, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) estableció la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario y dispuso que se adoptaran las medidas legislativas, administrativas y económicas para reformar el sistema universitario. El TC fundamentó su pronunciamiento en dos grandes factores: i) las últimas posiciones que ocupaba el Perú en los ránquines internacionales de calidad universitaria y ii) la inconstitucionalidad en el ejercicio de las funciones de la ANR y el Conafu, dado que no aseguraban imparcialidad y objetividad.
El estado de cosas inconstitucional está vinculado a una omisión del Estado en la garantía de la dimensión objetiva de los derechos. A través de este tipo de sentencias, el TC denuncia la existencia de una violación masiva, constante y generalizada de derechos fundamentales por parte del Estado, a raíz de la omisión, impertinencia o ineficacia en el ejercicio de sus funciones[5]. Estos pronunciamientos subrayan el carácter vinculante de los derechos fundamentales respecto de los órganos del Estado y exigen que se revierta la situación de hecho que los vulnera, dentro de un plazo razonable[6].
Para superar la crisis del sistema universitario, TC exigió tomar las siguientes medidas: 1) clausurar todas las filiales ilegales; 2) crear una superintendencia técnica, imparcial y supervisada por el Estado que establezca condiciones de calidad y las mejore periódicamente; y, 3) que esta superintendencia se evalúe a todas las universidades existentes con estas nuevas condiciones y, de no superar esta evaluación, se disponga su cierre y liquidación. En su mayoría, estas disposiciones se materializaron en la actual Ley Universitaria.
La inconstitucionalidad del proyecto de ley Nº 697/2021-CR
Como se puede deducir, el proyecto de ley Nº 697/2021-CR es abiertamente inconstitucional. Supone una contravención directa a la jurisprudencia del TC, bajo el discurso del restablecimiento de la autonomía universitaria. Sin embargo, su fundamentación deja expuesta la incomprensión de la naturaleza de este atributo. La autonomía es la capacidad de las universidades para auto gestionarse. Naturalmente, como toda facultad, no es absoluta: no puede ejercerse al margen del ordenamiento jurídico, ni atentar contra derechos fundamentales. Por este motivo, a decir del TC (STC Nº 0025-2016-AI/C), esta autonomía puede ser delimitada por el legislador para ordenar su ejercicio en favor del derecho a la educación de calidad.
En este orden de ideas, el proyecto plantea que dos representantes de universidades públicas y uno de privadas integren el consejo directivo (en total, tres). Actualmente, esos representantes ya existen, pero son elegidos por concurso público de méritos. Sin embargo, la propuesta busca que las propias universidades los seleccionen, a través de una votación universal. Esto representa un abierto conflicto de intereses, puesto que implicaría que los mismos regulados elijan a los miembros de su organismo regulador. Sobre el particular, en su oportunidad, el TC ya ha manifestado que esto afecta al derecho a la imparcialidad de los órganos de decisión.
Por otro lado, el proyecto de ley aparta al Estado de su rol garante a la educación de calidad. Para ello, retira la rectoría del Minedu sobre la política de educación superior universitaria. Esto implicaría un retorno al esquema anterior, donde el Estado no tenía ningún rol supervisor sobre las condiciones mínimas y obligatorias para prestar el servicio. Todo en perjuicio de la calidad de la educación. Igualmente, la iniciativa convierte a la Sunedu en un ente autónomo (y ya no en un organismo técnico), tal y como lo era la extinta ANR, no adscrita a ningún sector; ello, en clara contradicción a la normativa de organización del Estado.
Finalmente, aunque esto no excluye otras irregularidades del proyecto, se suprime la facultad de la Sunedu para revisar y mejorar periódicamente las condiciones básicas de calidad. Al respecto, de acuerdo con Chang, “[d]e nada serviría hablar de calidad universitaria si esta no se adapta a las nuevas circunstancias que nos propone la sociedad en conjunto”[7]. Esto, en la medida que “[l]a calidad no es un proceso estático, que se alcanza una sola vez en la historia, sino un dinamismo que le permite a la universidad estar presente en la sociedad actual no solo tomando de ella inspiración para nuevas investigaciones, sino también informando la realidad”[8]. En buena cuenta, el derecho a la educación supone, a su vez, la posibilidad de mejora continua de los estándares de calidad. Lamentablemente, la iniciativa atenta contra este principio.
Conclusiones
Si bien la declaración de estado de cosas inconstitucional da cuenta de una situación de hecho, su importancia debe radicar en el cumplimiento de las exigencias que contiene. Este tipo de pronunciamientos vinculan, sin excepción, a todo el poder público, incluido el Congreso de la República.
El modelo actual no es perfecto, pero representa un avance en el aseguramiento de la calidad en la educación. Sus resultados son tangibles. Por ello, toda medida legislativa, judicial o administrativa que lo involucre debe seguir los lineamientos dictados por el TC y siempre proponer mejoras, no retrocesos. Como se puede apreciar, la iniciativa legislativa bajo comentario, en lugar de representar un avance, se aproxima mucho al modelo ANR ya declarado inconstitucional: regulador capturado y sin ninguna supervisión del Estado, imposibilidad de mejorar las condiciones de calidad, entre otros aspectos. No debe perderse de vista que los servicios públicos, las instituciones, las leyes, la autonomía universitaria y, en general, el poder público se ejerce siempre en beneficio del interés general y no del propio. Las personas son el fin.
[1] Así, en ejercicio de esta libertad una persona no puede exigir estudiar en un centro sin autorización.
[2] Las ideas principales de este texto se pueden encontrar desarrolladas, más ampliamente, en Oyola Quiroz, W. & Méndez Vásquez, D., “La constitucionalidad del régimen de cese de universidades”, en VI Convención de Derecho Público, Coord. Díaz Tarrillo, L. & Vílchez Chinchayán, R., Palestra, Lima, 2019
[3] A través del Consejo Nacional para la Autorización del Funcionamiento de Universidades – Conafu.
[4] Laguna de Paz, J.C., Derecho Administrativo Económico, Citivas, Navarra, 2016, p.44.
[5] Cfr. Hakansson Nieto, C., “La raíz del llamado estado de cosas inconstitucional” en Gaceta Constitucional N° 119, Gaceta Jurídica , Lima, 2017, p. 86.
[6] Cfr. Vargas Hernández, C.I., “La garantía de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y labor del juez constitucional colombiano en sede de acción de tutela: El llamado «Estado de cosas inconstitucional», en Estudios Constitucionales Vol. 1, núm. 1, CEC Chile, Santiago, 2003, p. 214.
[7] Chang Chuyes, G., “Prolegómenos para entender la regulación de la calidad en la enseñanza universitaria”, en REDUP Nº 17, Universidad de Piura, Piura, p. 109.
[8] Íbid.
Foto: John Reyes/La República
