La reforma menos hablada: por una separación entre Gobierno y una Administración Pública profesional y meritocrática

La reforma menos hablada: por una separación entre Gobierno y una Administración Pública profesional y meritocrática

Fernando Liendo Tagle

Profesor de la PUCP. Doctor en Derecho.

Ha sido estudiante doctoral de intercambio en la École Normale Supérieure de París (ENS-PSL)

e investigador post-doctoral (research fellow) de la Universidad de Viena.

Danny Janampa Córdova

Abogado por la PUCP. Egresado de la Maestría en Regulación

de Servicios Públicos por la Universidad del Pacífico.

Ha sido funcionario público y actualmente es consultor.

 


 

Los últimos acontecimientos políticos ocurridos desde diciembre de 2022 reflejan una crisis estructural del Estado peruano: la ausencia de una Administración Pública profesional y eficiente, la fragilidad de las instituciones públicas para ser manipuladas o tomadas por redes de corrupción (tanto pública como privada), y la práctica ausencia de meritocracia en el Estado. 

El punto de partida de cualquier reforma en serio es y debe ser, a nuestro juicio, la separación entre Gobierno y Administración Pública (y es lo que menos se observa, discute y comenta en estos tiempos donde se habla de “reformas”, pero sin tener un contenido y una orientación clara). El Gobierno debería limitarse al Presidente, Ministros y altos asesores respectivos. Su razón de ser es esencialmente política. La Administración son los cuerpos técnicos y profesionales que sirven con objetividad al interés público. Ciertamente, el Gobierno dirige la Administración para realizar su programa político, pero no debería tener tal grado de poder que le permita hacer y deshacer lo que quiera con la Administración. Una Administración en serio supone la existencia de una carrera y función pública regida para su acceso y promoción por la objetividad, el mérito y la capacidad. El motivo por el cual existen países que siguen funcionando pese a no tener gobierno (recordemos las típicas crisis políticas de Italia o Bélgica que los dejan meses sin gobierno) es precisamente la diferenciación entre Gobierno y Administración. El país sigue funcionando porque tiene una Administración independiente del Gobierno de turno.  

Desafortunadamente la realidad del Estado peruano ha sido la contraria. Cada cambio de Gobierno es un cambio sistemático y masivo de direcciones, funcionarios y personal administrativo (incluido personal administrativo de la Administración de Justicia y de otros órganos con poder jurisdiccional). Los recurrentes problemas en la “ejecución” de presupuestos y gasto público (sea por no ejecutar o ejecutar con incompetencia o corrupción) son solo la punta del iceberg y el reflejo de algo mucho mayor. El último gobierno caído estrepitosamente en 2022 por un torpe intento de golpe (generando caos y violencia social que dejaron muy tristes pérdidas de conciudadanos y arruinando nuestra reputación internacional) cometió literalmente desmanes al intentar tomar (acaso “asaltar”) el Estado.

En general, se considera “cargo de confianza” (de libre designación/remoción) puestos que en absoluto deberían serlo. En los tres niveles de gobierno se observa la misma problemática, por no decir su agravamiento en gobiernos regionales y en altas esferas del Ejecutivo (quizá algunos organismos constitucionales autónomos y espacios muy pequeños hayan podido resistir parcialmente esta improvisación y reparto). El tímido intento de SERVIR ha sido prácticamente orillado, disminuido, ha sido repletado de excepciones para sectores estatales específicos, y carece de un verdadero poder de dirección para el acceso y ascenso en la función pública. El régimen CAS es, lamentablemente, todo menos meritocrático: no se puede decir que sus concursos sean, por regla general, realmente objetivos y técnicos (están repletos de vacíos, ausencia de garantías y de espacios para una discrecionalidad mal empleada).[1] Al mismo se debe al CAS la incorporación de miles de funcionarios que no cumplen las garantías de profesionalidad y a los que leyes demagógicas han pretendido dar una estabilidad que carece de legitimidad de origen (habrá excepciones, y nos consta, pero el régimen CAS no es una verdadera carrera de función pública y no nos auto-engañemos en esto). La positiva democratización en el acceso a funciones públicas a sectores de la sociedad peruana no incluidos en Estado tradicional no ha sido acompañada de la creación de una Administración competente y profesional cuya razón de ser sea el servicio a los ciudadanos, que pueda oponer resistencia por ejemplo cuando un político quiera cometer ilegalidades (un funcionario con una carrera estable y fundada en la capacidad y el profesionalismo es, por lo general, menos propenso a las presiones de cometer actos ilegales por la amenaza de despedirlo). Esto sin mencionar que el sistema actual conspira contra la necesaria continuidad que requieren políticas de Estado permanentes en todos los sectores, ciertamente mejorables/perfectibles con el tiempo, pero que no pueden ser canceladas arbitrariamente por el ministro de turno, ni regidas por el adanismo o la regresión.   

Sin embargo, esta es la reforma más difícil de hacer y aceptar (y por ende es la menos realista y factible) por los partidos políticos: para muchos de ellos su razón de ser es ver al Estado como botín y agencia de empleos, donde se reparten puestos y se devuelven favores. Ningún partido ha escapado ni escapa de esta concepción patrimonial del Estado (sobre dominación patrimonial en la organización del poder, releer el clásico el capítulo IX de Economía y Sociedad de Max Weber (2002/[1922] -3, IV. dominación patrimonial-). El sistema actual es precisamente conveniente a sus intereses. De los últimos veinte años de prosperidad económica la peor oportunidad perdida ha sido precisamente esta reforma.  

Aunado a ello, los actores económicos en lugar de buscar revertir este escenario de sombras, en muchos casos se encuentran cómodos con funcionarios afines a sus intereses, sin considerar sus capacidades y méritos. A pesar de que se han aprobado las normas para transparentar las cuentas de los partidos políticos y criminalizar el financiamiento ilícito, a través de los medios de comunicación se han reportado la existencia de sospechosos aportes a partidos políticos no declarados que luego podrían ser “retribuidos” al aportante privado con obras públicas, proyectos legislativos, puestos de trabajos, entre otros. Como es sabido, lo expuesto es aplicable a casos anteriores: detrás de estos aportes ilícitos se encontrarían agentes económicos a toda escala (pequeño y gran empresario, en todos los sectores desde la educación a empresarios informales en la minería, tala o pesca informal) que desean evitar el “engorroso” camino de la libre competencia y la legalidad, mediante el otorgamiento de favores por parte del operador político que fue favorecido con sus aportes. La subsistencia de este sistema de sobornos indirectos se explica por la presencia de funcionarios en puestos claves nombrados por el gobierno de turno para que se ejecuten estas “contraprestaciones” y, finalmente, se cierre el círculo de la corrupción. La situación se hace más escabrosa cuando los funcionarios designados para estas tareas han sido representantes de las empresas que podrían ser favorecidas, para luego retornar al sector privado que los albergaron (puerta giratoria). Si bien la existencia de una carrera pública con funcionarios elegidos con transparencia y objetividad, elegidos en función de sus méritos y capacidades, constituye un buen sistema para evitar la captura de los entes estatales, lo cierto es que puede implementarse mecanismos complementarios dirigidos a este fin. Además de asegurar la estabilidad laboral de los funcionarios públicos dentro del aparato de la Administración, lo cual permitiría reducir la alta rotación de profesionales productos de cambios en puestos directivos -finalmente este fue uno de los propósitos de SERVIR-, se podría fortalecer la transparencia en los procesos gubernamentales y asegurar una eficaz rendición de cuentas de los funcionarios públicos, así como robustecer las instituciones anticorrupción del país. Junto a ello, se puede endurecer el régimen de incompatibilidades para los altos directivos de la Administración de manera que no brinden sus servicios a las empresas que fueron reguladas o fiscalizadas bajo su gestión. Ampliar el periodo de incompatibilidades en estos casos específicos bajo las responsabilidades de ley, podría ayudar en tal dirección. Sin perjuicio de ello, es importante resaltar que con cargos bien remunerados (acorde al mercado laboral) y una verdadera carrera pública ajena a cualquier vaivén político, los funcionarios públicos no tendrían incentivos de moverse al sector privado ni mucho menos servir a intereses ocultos, subalternos o detrás de una “máscara” para favorecer posiciones contra el bien común.

Por parte, desde la academia (incluyo aquí desde la ciencia política, la “gestión pública” y el Derecho administrativo locales) y sociedad civil -todos tenemos algo de responsabilidad por acción, omisión o incomparecencia- se observa poca atención y superficialidad sobre el problema general que plantea este artículo: se le presta demasiada atención al “sistema de partidos” (término difícilmente utilizable), al crecimiento y estabilidad macroeconómica, a señalar brechas sociales, a diseñar medidas tecnocráticas superficiales, pero sin una preocupación específica y propuestas comprehensivas para un Estado funcional que sea el compensador de desequilibrios y garante de orden y de servicios públicos de calidad, sin el cual no hay desarrollo sostenible ni progreso en el largo plazo. La ilusión (o el relato) de que el crecimiento económico resuelve todo fue desmentida durante la pandemia y será desmentida cada vez que quiera “comparar” cómo funcionan las cosas realmente en el Estado y el mercado de los países que son parte de los clubs a los que se quiere acceder como la OCDE. Es preciso conocer diversas experiencias sobre los procesos históricos que significaron la creación de Administraciones públicas profesionales, los arreglos institucionales necesarios, los consensos políticos que posibilitan estas reformas, y los recursos económicos e intelectuales que requieren estos cambios. Y de hecho lo que muestran estos estudios (entre los que se incluyen los conocidos como State building studies) es que los problemas peruanos actuales no son una exclusividad nuestra, menos producto del genio nacional, sino son problemas comparables y compartidos con otros países. 

Nuestra incuria por construir un Estado no es una fatalidad inevitable sino responde a causas que pueden ser remedidas, siempre que se aborden con seriedad, compromiso y visión de largo plazo. Jorge Basadre (1968) nos habló sobre el Estado peruano en su Historia de la República diciendo lo siguiente: “dos fallas esenciales que, si continúan existiendo, pueden llevarlo [al Estado] a nuevas catástrofes frente a las grandes pruebas del futuro: la supervivencia del Estado empírico y la del abismo social” (p. 61-62). Desde hace más de medio siglo de aquellas palabras parece que no hemos avanzado mucho para superar a ese “Estado empírico”. Y del abismo social, aunque con mejoras, casi mejor ni hablar.

No hay vuelta atrás en la Historia. El reloj solo va para adelante. Las migraciones masivas a las ciudades, la inserción del Perú en el contexto global (aunque de forma subalterna), las demandas de seguridad, bienestar y participación en los beneficios socio-económicos de las mayorías sociales, exigen modelos de modernización y justicia distributiva que (al menos desde nuestro punto de vista y experiencias comparadas) solo pueden ser alcanzadas en el marco de un Estado que actúe con imparcialidad, profesionalismo y en favor del bienestar común. Lo anterior, desde luego, en el marco del respeto por los pueblos indígenas, nuestro gran patrimonio natural y por las singularidades peruanas (donde confluyen sus grandezas e ignominias). Es decir, hacer precisamente lo que no se ha hecho. No una repetición de los proyectos de “prosperidad falaz” (Basadre) o de “modernización tradicionalista” (De Trazegnies) de una élite que, a diferencia de Brasil o Chile, no ha sido verdaderamente nacional, comprometida, dirigente y exitosa con su propio país (incluso desde su punto de vista reducido de lo que es y debe ser el Perú, y sin tomar a las élites chilenas y brasileñas como “ejemplares” o “modélicas” en absoluto).    

Comprendemos que sea muy difícil emprender una reforma de este tipo: los funcionarios ya colocados opondrán resistencia, se alegarán derechos adquiridos por el uso y tiempo, los partidos políticos perderán una de sus razones de ser, y lograr una voluntad y consenso político para el cambio parece casi imposible. Pero los costos y consecuencias de carecer de una Administración profesional serán mucho más perjudiciales y dolorosos en el largo plazo. El Estado no es ni debe ser patrimonio de los partidos ni de grupos de políticos, sino es de todos los ciudadanos. Los partidos y los políticos pasan y desaparecen, pero el Estado permanece. El gran gasto que supone sostener una Administración pagada dinero público justifica una reforma en serio del Estado que no puede ser aplazada, bajo riesgo de estancamiento y de nunca lograr un desarrollo genuino, pese a todas las resistencias que se puedan oponer.


Referencias:

Basadre, J. (1968-70). Historia de la República del Perú. 6ta. Ed., Tomo VIII, Lima: Editorial Universitaria.

Dargent Bocanegra, E. (2018). El Estado en el Perú: Una agenda de investigación. Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, Pontificia Universidad Católica del Perú. Disponible en línea en: http://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/136843

Weber, M. (2002/[1922]) Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica.

[1] En este punto debería ser materia de discusión y debate el peso excesivo que tienen las entrevistas personales sobre la calificación global del postulante, en comparación con parámetros más objetivos como la calificación del currículum y las pruebas de aptitud.