María Nilda Palacios Aronés
Abogada por la PUCP
Introducción
En el 2016, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (“OCDE”) elaboró el documento denominado “Política Regulatoria en el Perú. Uniendo el marco para la calidad regulatoria”, el cual constituye un estudio a través del cual se buscaba reflejar la situación regulatoria de nuestro país.
La OCDE llegó a la conclusión de que el Perú cuenta con componentes de una política regulatoria en vigor; sin embargo, aún enfrenta diversos desafíos para contar con un marco regulatorio general de alta calidad (2016: 3). Por ello, realizó una serie de recomendaciones entre las que se encuentra la emisión de una norma sobre política regulatoria, en la que se incluyan estrategias y herramientas para una mejor gobernanza regulatoria, así como elementos del denominado Análisis de Impacto Regulatorio (“RIA”, por sus siglas en inglés) (2016: 10).
En ese sentido, y como parte de una serie de medidas de simplificación administrativa, el Poder Ejecutivo introdujo el Análisis de Calidad Regulatoria (“ACR”) en nuestro ordenamiento con el fin de que las entidades del Poder Ejecutivo realicen el ACR de las disposiciones normativas que establezcan procedimientos y cargas administrativas, de manera que se identifique, simplifique y elimine los procedimientos administrativos que sean innecesarios, injustificados y desproporcionados. Dada la importancia del tema, a continuación, desarrollaremos los principales alcances del ACR.
- Análisis de Calidad Regulatoria (ACR)
- Normatividad y definición.
El ACR fue introducido en nuestro ordenamiento a través del Decreto Legislativo N° 1310, “Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa” (“DL 1310”) y que luego fue modificado por Decreto Legislativo N° 1448 (“DL 1448”). Posteriormente, se emitió el Decreto Supremo N° 075-2017-PCM que aprobó su reglamento, el cual fue derogado y reemplazado por el Decreto Supremo N° 061-2019-PCM. Asimismo, se aprobó el “Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria” (“Manual ACR”).
Antes de definir el ACR, es importante precisar que, a efectos del presente artículo, coincidimos con la OCDE cuando señala que la regulación “abarca una variedad de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos para empresas y personas. Las regulaciones incluyen leyes, órdenes formales e informales y reglamentos subordinados que emanan de todos los órdenes de gobierno (…)” (Latorre 2014: 7).
En ese sentido, la regulación puede entenderse como la potestad de la Administración Pública de emitir todo tipo de normas dentro del ámbito de su competencia. Baldwin, citado en Alza, indica que esta acepción de regulación tiene un enfoque más jurídico, pues se identifica la regulación como la formulación de normas (2011: 318), esto es, la potestad normativa del Estado. Por lo tanto, la calidad regulatoria busca mejorar la calidad de las normas que forman parte del ordenamiento peruano.
Teniendo en cuenta lo señalado y la normativa al respecto, el ACR es el procedimiento a través del cual se busca que la regulación y las normas que establecen procedimientos administrativos sean producto de una necesidad real, que tengan un fin claramente definido, que sean proporcionales en relación a los fines que se busca lograr, que no se den sin justificación, y que no implique la contravención no solo del TUO LPAG, sino también de cualquier otra norma de rango legal.
Asimismo, el ACR busca también la reducción de cargas administrativas, debiendo ser estas entendidas, como aquellos costos en los que incurren los administrados como consecuencia del cumplimiento de las obligaciones de información impuestas por la regulación en el trámite de un procedimiento administrativo.
En esa línea, el ACR puede entenderse como aquel “proceso de estudio de la calidad de las normas existentes y nuevas regulaciones, con el fin de mejorar su eficiencia y productividad”; y como aquel “marco general que propone principios claros para el diseño y la evaluación de la regulación” (Indecopi 2017: 5-6).
El ACR es fundamental en nuestro país no solo porque permite una mejora en la política regulatoria de acuerdo a las recomendaciones de la OCDE, lo que implica un giro hacia la calidad de la regulación; sino también porque implica la mejora de los procedimientos administrativos, lo que tiene un efecto directo en los administrados y en su forma de interrelación con la administración, Asimismo, la propia administración se beneficiará con el ACR, pues se mejora la eficiencia y productividad de la administración y los funcionarios, ya que se reducirá la carga y la información innecesaria o redundante que se debe procesar.
2. Características y tipos de ACR.
Entre las principales características del ACR, tenemos las siguientes:
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- El ACR se caracteriza por ser un proceso integral y continuo. Integral, en tanto involucra una revisión ex ante (antes de emitir la norma) y una revisión del stock normativo; y, continuo, en tanto existe un ciclo de revisión para la ratificación de la norma.
- El ACR no es aplicado por todas las entidades del Estado, sino solo a las entidades del Poder Ejecutivo. Cabe señalar que el ACR no se aplica a los procedimientos administrativos contenidos en leyes o normas con rango de ley.
- Existen algunos supuestos que se encuentran fuera del alcance del ACR, tal como es el caso de los organismos reguladores, cuyas disposiciones normativas que establezcan procedimientos administrativos referidos a su función reguladora (concepción económica de regulación y distinta a la función normativa) no se encuentran dentro del alcance del ACR.
- El ACR solo se aplica a procedimientos que se inicien de parte.
- El ACR que realicen las entidades será validado por la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (“Comisión Multisectorial”), cuya principal función es validar el ACR realizado por las entidades, emitir opinión sobre procedimiento validados y proponer su ratificación.
Tipos de ACR
Existen tres tipos de ACR: el ACR del stock, el ACR ex ante y el ACR de procedimientos administrativos validados.
El ACR del stock se realiza en el caso de dispositivos normativos que establezcan procedimientos administrativos y que se hayan encontrado vigentes a la fecha de la entrada en vigencia del DL 1310, para lo cual la propia norma estableció plazos máximos de ratificación.
Por otro lado, el ACR ex ante se realiza en dos supuestos. En el primer supuesto tenemos que el ACR se realiza antes de la aprobación de las disposiciones normativas, emitidas con posterioridad a la entrada en vigencia del DL 1310. En el segundo supuesto, el ACR se realiza antes de la aprobación de las modificaciones de procedimientos administrativos establecidos en disposiciones normativas vigentes.
Finalmente, tenemos el ACR de procedimientos administrativos validados, el cual se realiza en el caso de dispositivos normativos que establecen procedimientos administrativos que ya han sido ratificados o que han sido emitidos luego de un ACR ex ante. Estos dispositivos normativos entran a un ciclo de revisión y, por tanto, están sujetos a una posterior validación, la cual se realizará en un plazo no menor de 03 años desde su entrada en vigencia, desde su modificación o desde su última ratificación.
- Diferenciación entre el ACR y el RIA.
El RIA es una “herramienta que sirve para examinar de manera sistemática los beneficios, costos y efectos potenciales de una propuesta normativa (o alternativa no regulatoria), ya sea nueva o la modificación de una preexistente” (OCDE 2019: 19). Consiste en la evaluación de los efectos que tiene la aplicación de la regulación y si dichos efectos corresponden con sus fines. De esta manera, se busca determinar si la regulación cumple con sus objetivos, así como los beneficios y costos que impone directamente tanto a los regulados como a la sociedad en su conjunto (OCDE 2016: 116).
El RIA tiene múltiples ventajas entre las que se encuentran la mejora el proceso de toma de decisiones que finalmente define cuál será la normativa aplicable; la promoción de un proceso sistemático con un enfoque comparativo; la definición correcta del problema que se quiere atender, así como de las alternativas para lograrlo; la identificación de beneficios y costos (directos o indirectos) derivados de la regulación; entre otros.
Cabe señalar que el RIA no es lo mismo que el ACR planteado en el DL 1310. Si bien ambos conceptos cuentan con algunas similitudes, no se trata de la misma figura, como a continuación explicaremos. Para entender la diferenciación entre ambos conceptos es importante entender el contexto y la lógica detrás de la adopción del ACR en el Perú.
En el Perú, antes de implementar el RIA como tal, se vio por conveniente implementar previamente el ACR como una especie de “guillotina regulatoria”; es decir, como una herramienta de abrogación y mejora regulatoria para depurar el acervo regulatorio, de manera que se corta el lastre regulatorio rápidamente, con base en criterios preestablecidos (OCDE 2016: 124-125).
A través del ACR se buscó depurar procedimientos administrativos que, por ejemplo, no habían sido creados vía normativa, es decir no contaban con base legal; que habían sido aprobados por autoridades no competentes; que se emitieron en base a norma derogada o que incluso se incorporaron en el Texto Único de Procedimientos Administrativos sin haber sido previamente estudiados y aprobados como corresponde. Así, los efectos del ACR en caso de que este no se realice o de que una vez realizado no se valide son que las normas quedan automáticamente derogadas, es decir, serán expulsadas del ordenamiento.
En ese sentido, el ACR no busca reemplazar al RIA, sino se perfila como un primer paso en la normativa peruana con el objetivo de hacer realidad la simplificación administrativa y mejorar la política regulatoria; por lo que, si bien el ACR y el RIA pueden tener elementos similares, cabe señalar que se tratan de herramientas diferentes.
2. Principios y procedimiento para el ACR según el DL 1310.
Para el cumplimiento de sus objetivos, a través del ACR se evalúan cuatro principios:
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- Principio de legalidad: Con el fin de asegurar que las autoridades administrativas a cargo de procedimientos administrativos actúen con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
- Principio de necesidad: Este principio busca asegurar que el procedimiento administrativo contribuya al objetivo de la regulación de resolver un problema relevante, así como analizar si existen o no otras mejores alternativas al procedimiento administrativo.
- Principio de efectividad: Este principio consiste en verificar que cada una de las obligaciones de información o requisitos exigidos sea relevante por contribuir de manera efectiva a alcanzar el objeto del procedimiento administrativo, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria.
- Principio de proporcionalidad: Consiste en analizar la debida proporción entre el objeto del procedimiento administrativo y las obligaciones de información exigidas a los administrados.
Ahora bien, de acuerdo al Manual ACR, el procedimiento para realizar el ACR comprende cuatro fases: la fase preparatoria, la fase de análisis por parte de la entidad, la fase de remisión del ACR y la fase de validación del ACR por parte de la Comisión Multisectorial.
La primera fase, la fase preparatoria, comprende la identificación y la elaboración una lista de los procedimientos vigentes por parte de las entidades; así como, la conformación de un equipo técnico encargado de realizar la elaboración del ACR del stock (de las normas que se encontraban vigentes); y, finalmente, elaborar un plan de trabajo.
La segunda fase, la fase de la realización del ACR por parte de la entidad, comprende justamente el análisis de los cuatro principios: legalidad, necesidad, efectividad, proporcionalidad por parte de la entidad.
La tercera fase, la fase de remisión, comprende la remisión del ACR a la Comisión Multisectorial, a través del sistema implementado para tal efecto.
Finalmente, la cuarta fase comprende la validación del ACR por la Comisión Multisectorial. Así, esta comisión verificará si realmente el ACR realizado es correcto y por tanto si se cumplen con los cuatro principios antes desarrollados.
Así, el procedimiento y las fases del ACR tienen como objetivo validar y verificar el cumplimiento de los cuatro principios señalados, con el fin de determinar que la norma emitida es de calidad.
- Conclusión
El ACR es una importante herramienta de mejora regulatoria a través de la cual se realiza el análisis de las normas que regulan los procedimientos administrativos con el fin de identificar, eliminar y/o simplificar aquellos que resulten innecesarios, desproporcionados o injustificados. Este análisis se realiza a partir de la evaluación del cumplimiento de los principios de legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad. Asimismo, destacamos que la implementación de herramientas de mejora regulatoria como el ACR en nuestro país resulta fundamental; advirtiendo que no debe confundirse esta herramienta con el RIA, con el cual tiene elementos coincidentes.
BIBLIOGRAFÍA
ALZA, Carlos.
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LATORRE, Indira.
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2016 El ABC de la mejora regulatoria para las entidades federativas y los municipios: Guía práctica para funcionarios, empresarios y ciudadanos.
2019 Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú: Estudios de caso 2014-16, OECD Publishing, Paris,
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