Fernando Val Garijo
Profesor Contratado Doctor en el Departamento de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho de la UNED. Sus líneas de investigación principales son el Derecho internacional penal, el Derecho internacional humanitario, la protección de los Derechos Humanos y el Derecho de las Organizaciones Internacionales, especialmente la Unión Europea.
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El Derecho internacional es el ordenamiento jurídico de la comunidad internacional. Esto significa algo tan obvio como que este ordenamiento regula las relaciones jurídicas entre los diversos sujetos que actúan en dicha comunidad. Ahora bien, en cuanto intentamos identificar dichos sujetos emergen las peculiaridades del Derecho internacional, especialmente si lo comparamos con el Derecho interno o nacional de cada Estado. Desde un punto de vista metodológico, la comparación entre ambos tipos de ordenamiento jurídico, el interno o nacional por un lado, y el internacional por otro, resulta útil para comprender la naturaleza singular del Derecho internacional, una singularidad que no siempre se percibe en un primer contacto con esta disciplina.
Si nos centramos en los sujetos internacionales, es decir, en quienes tienen la capacidad o aptitud de actuar jurídicamente, hacer valer sus derechos y responder en caso de incumplir sus obligaciones, vemos que en Derecho interno los sujetos son, en esencia, los poderes públicos y las personas privadas o particulares, ya sean estas personas físicas o personas jurídicas. El poder público tiene sus prerrogativas y su aparato burocrático, coercitivo y de prestación de servicios, a través del cual actúa en el ordenamiento jurídico interno, imponiendo sus normas y decisiones. Las personas privadas, muy especialmente las personas físicas o ciudadanos, necesitan de una esfera de derechos fundamentales que les permita actuar libremente, y que suponga un límite a la influencia del poder público en sus vidas. También necesitan unos mecanismos jurídicos de reacción y protección frente al poder público cuando este se extralimita en sus atribuciones e invade indebidamente el ámbito privado y personal del ciudadano. Este esquema simplificado, familiar para los constitucionalistas y, en realidad, para todos los juristas, no se reproduce tal cual en el ordenamiento jurídico internacional.
En efecto, los sujetos del Derecho internacional son, sobre todo, dos: los Estados y las organizaciones internacionales. A ellos podemos añadir la persona física (o individuo, en la terminología más usada por los internacionalistas), que sin embargo es sujeto del ordenamiento internacional en un sentido más limitado que los Estados y las organizaciones internacionales. Dejamos ahora de lado casos especiales de subjetividad, como la de los movimientos de liberación nacional, los beligerantes, los pueblos, la Santa Sede o la Orden de Malta, dado que estamos atendiendo a los sujetos predominantes en el sistema jurídico internacional. Nuestro propósito es mostrar ciertas singularidades de este sistema jurídico, pero no estudiando los casos especiales y llamativos, sino fijándonos en las formas más habituales de la subjetividad internacional. Y tampoco nos ocuparemos de entidades que, sin ser sujetos del Derecho internacional, sí son actores de las relaciones internacionales, como las empresas transnacionales o las ONG de proyección internacional. Sujeto internacional es quien puede hacer valer sus derechos y responder de sus incumplimientos ante instancias o a través de mecanismos internacionales, y estas condiciones se cumplen de la forma más plena y efectiva en el caso de los Estados y las organizaciones internacionales.
La relación entre Estados y organizaciones internacionales es peculiar, debido a que los Estados son los sujetos originarios del Derecho internacional, mientras las organizaciones son sujetos derivados. Esto significa que, mientras los Estados pueden surgir por sí mismos en la comunidad internacional, las organizaciones internacionales han de ser creadas por otros sujetos, precisamente los Estados, que además de crearlas pueden extinguirlas. Los Estados ejercen competencias generales, las organizaciones internacionales ejercen competencias específicas, es decir, ejercen únicamente las competencias que les han sido atribuidas por sus creadores en el tratado constitutivo de cada organización. Por estas razones, además de sujetos derivados, las organizaciones son siempre sujetos ligados o vinculados a los Estados que las crean y les atribuyen competencias (aumentándolas, reduciéndolas o extinguiéndolas, según los casos). Esta condición de sujetos ligados es compatible con la autonomía jurídica de la organización respecto de sus Estados miembros. Se puede pensar que la relación entre Estados y organizaciones internacionales es similar a la que mantienen las personas físicas y las personas jurídicas en los Derechos internos, y ciertamente las analogías existen, porque las personas jurídicas tampoco brotan solas: han de ser creadas deliberadamente por las personas físicas. Sin embargo, los Estados tienen una característica de la que carecen las personas físicas: los Estados son soberanos.
La soberanía es un concepto jurídico y político que caracteriza el poder del Estado como summa potestas, como poder supremo para decidir sobre sus asuntos internos, y como independencia en los asuntos externos respecto al resto de sujetos (otros Estados y las organizaciones internacionales). Ello implica que el Estado, en tanto que soberano, no reconoce normas que le obligan, o instancias a las que esté subordinado (por ejemplo un tribunal internacional), si no ha prestado previamente su consentimiento en obligarse o en quedar subordinado. Las formas de prestar dicho consentimiento son muy variadas, y cabe discutir si, en determinados casos, un Estado ha consentido o no en obligarse por medio de una norma internacional, pero alguna forma de consentimiento debe estar presente. Además, los Estados tienen el poder de auto-atribuirse competencias para regular distintas materias. Por ejemplo, con el inicio de la navegación aérea diversos Estados comenzaron a regular el tráfico aéreo desde y sobre su respectivo territorio. Nadie tuvo que atribuirles previamente esa competencia, o autorizarlo anticipadamente, porque los Estados ejercían un poder propio, un poder originario. Las organizaciones internacionales, limitadas a ejercer las competencias que les han sido atribuidas en su tratado constitutivo, no podrían auto-atribuirse esa ni ninguna otra competencia. Si pudieran hacerlo, habrían adquirido uno de los rasgos característicos de la soberanía.
La presencia de una pluralidad de Estados soberanos que son sujetos del Derecho internacional distingue claramente a este ordenamiento jurídico de los Derechos internos. En estos, el ciudadano no es soberano. El ciudadano se encuentra con varios niveles e instancias del poder público que actúan sobre él, y crean normas que le vinculan, sin que el ciudadano haya prestado su consentimiento previo y específico a cada norma. En realidad, el ciudadano en el Derecho interno es un sujeto de derechos y deberes, pero no es un sujeto soberano que pueda decidir por cuáles normas queda vinculado, o elegir ante qué instancias está subordinado. El poder público está por encima de él, y le impone numerosas normas y obligaciones desde esa posición superior. Afortunadamente, en los Estados democráticos y de Derecho, existe un ámbito de derechos fundamentales que actúa como límite ante el poder público, para que el ciudadano no quede inerme ante la formidable máquina de poder que es el poder público estatal. En Derecho interno se suele denominar como soberano al “pueblo”, o en ocasiones a la “nación”, conceptos también políticos o filosóficos que tienen un perfil jurídico menos preciso que las nociones de ciudadano o de Estado. Si alguna entidad del Derecho interno merece la calificación de soberana, esta es de nuevo el Estado, si bien esta soberanía está sujeta a límites y ya no es la soluta potestas del monarca soberano de tiempos preconstitucionales. En el Estado de Derecho, el poder estatal está sometido al Derecho. Eso sí, el Estado está sometido al Derecho que él mismo crea a través de los mecanismos constitucionales, pues la gran mayoría de las normas internas son de creación estatal. Ese mismo Estado es también soberano en la esfera externa en el sentido, antes explicado, que la soberanía tiene en el Derecho internacional.
En el Derecho interno el Estado es un sujeto único. En la comunidad internacional existen múltiples Estados (hay 193 Estados miembros de la ONU, por tomar una referencia accesible y conocida). Cada Estado es igualmente soberano, porque la soberanía es un concepto jurídico y formal, compatible con las enormes diferencias de poder e influencia entre Estados. O lo que es lo mismo, hay Estados más poderosos que otros, pero no más soberanos que otros. Ello permite calificar al principio de igualdad soberana, recogido en el artículo 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas, como principio estructural del Derecho internacional contemporáneo. Estrechamente ligado al concepto de igualdad soberana, está el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados, recogido en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas (1970). La prohibición de intervenir de forma directa o indirecta, mediante el empleo de la fuerza u otras formas de injerencia, en los asuntos de otros Estados, se basa en la soberanía de cada Estado, que conlleva el derecho inalienable de elegir su propio sistema político, económico y social.
Hoy en día la soberanía estatal ya no se concibe en términos absolutos, en el sentido de que el Estado pueda ejercerla sin límites. Se ha ido abriendo paso gradualmente una concepción funcional, según la cual la soberanía se concreta jurídicamente en una serie de competencias, derechos y deberes que el Estado debe ejercitar y observar para cumplir con sus funciones esenciales, las propias del poder público, y especialmente la protección y tutela de los derechos humanos más básicos, que no pueden ser objeto de violaciones graves, masivas y sistemáticas. Si un Estado no cumple con esta función esencial, por incapacidad o falta de voluntad, su soberanía cede, y la comunidad internacional puede lícitamente intervenir. La reciente emergencia de la denominada responsabilidad de proteger es una manifestación especialmente radical de esta idea, y permite incluso la intervención armada en un Estado, siempre que se den los requisitos que eviten que dicha intervención sea unilateral, o se haga sin el suficiente respaldo de la comunidad internacional actuando a través de cauces institucionalizados (la ONU y otras organizaciones internacionales relevantes en el caso concreto).
En todo caso, en Derecho internacional el Estado es soberano, y el resto de los sujetos no lo es. Esto, sin embargo, no debe llevar a entender la relación entre Estados y organizaciones internacionales en términos jerárquicos o de subordinación. La relación entre ambos sujetos puede explicarse en términos verticales, pero teniendo en cuenta que no siempre estará en la posición superior el mismo sujeto. Así, en el momento constitutivo de la organización internacional, los Estados están en la posición superior de atribuir, modificar o eliminar las competencias que puede ejercer dicha organización. Por otro lado, es parte de la realidad internacional cotidiana que, una vez constituidas las organizaciones, algunos de sus órganos adopten decisiones, o creen normas, que resultan de obligado cumplimiento para los Estados miembros. Ejemplos bien conocidos son las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU cuando desempeña su función de mantener y restablecer la paz y la seguridad internacionales, o las normas adoptadas por las Instituciones de la Unión Europea (UE) que tienen el poder legislativo en dicha organización.
Es preciso completar esta perspectiva vertical de la relación entre Estados y organizaciones internacionales con otra más horizontal, que contemple estos asuntos en términos no jerárquicos, sino competenciales. Los Estados cooperan entre sí para el logro de ciertos fines que no pueden alcanzar actuando por sí solos. En ocasiones deciden institucionalizar esa cooperación creando organizaciones internacionales. Ello conlleva la atribución, y a veces cesión, de competencias a las organizaciones, lo cual resulta a menudo en la puesta en común de varias competencias estatales para crear una competencia internacional de mayor alcance. Estados y organizaciones internacionales, cuando actúan en su ámbito competencial respectivo, son la última instancia de decisión, y a veces la única instancia, en el caso de que ejerzan una competencia en exclusiva, como es el caso de la UE en materia arancelaria. Esta visión competencial y horizontal de la relación entre Estados y organizaciones permite percibir mejor la realidad de la comunidad internacional. Esta no se configura como una realidad vertical, jerárquica y centralizada, sino horizontal, competencial y descentralizada, en línea con ese principio estructural de su ordenamiento jurídico que es la igualdad soberana de todos los Estados. En ella, los Estados coexisten, a menudo cooperan, y en ocasiones institucionalizan esa cooperación creando organizaciones internacionales. Es posible representarse esto imaginando que los Estados forman una tupida red en la que a veces la cooperación se intensifica, condensándose en unos nódulos que son las organizaciones internacionales. La imagen, una de tantas posibles, puede resultar didáctica, aunque tiene una utilidad práctica limitada, porque en realidad hay más organizaciones internacionales que Estados, por lo que tendríamos una red con más nódulos que hilos.
¿Y el individuo, la persona física? Decíamos antes que tenía una subjetividad limitada, pero ¿limitada a qué? Partimos de que es sujeto quien puede hacer valer o reclamar sus derechos (subjetividad activa), y quien puede ser considerado responsable por el incumplimiento de obligaciones (subjetividad pasiva), ante instancias internacionales. Pues bien, el individuo solo puede actuar como sujeto en el ámbito limitado y circunscrito de ciertas organizaciones internacionales regionales, como el Consejo de Europa, la UE o la Organización de Estados Americanos. En el ámbito Consejo de Europa, por ejemplo, una persona física puede demandar a un Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos si, tras agotar los recursos de Derecho interno, considera que dicho Estado ha violado uno de los derechos que reconoce el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Desde una perspectiva pasiva, el individuo puede ser declarado responsable penal de la comisión de crímenes internacionales ante un tribunal como la Corte Penal Internacional (que a su vez es una organización internacional). Esta subjetividad, limitada y fragmentada (el lado pasivo no es el reverso del lado activo de la subjetividad internacional del individuo), no permite hablar de una subjetividad de alcance general. Conectando esta idea con otra, vemos asimismo que la comunidad internacional no tiene ciudadanía propia ni ciudadanos, como sí los tiene el Estado. Ser “ciudadano del mundo” es una noción filosófica y, a veces, una actitud política, pero no un estatuto jurídico. Estatutos como la ciudadanía de la UE están vinculados a la nacionalidad de los Estados miembros, y no pueden ostentarse independientemente. La apatridia es considerada como una anomalía que es preciso corregir. El Derecho internacional acoge, y regula mínimamente, el vínculo nacional del individuo con el Estado, pero no contempla un vínculo directo, no estatal y cosmopolita con la comunidad internacional. El individuo, ciertamente, es destinatario de normas internacionales, especialmente debido al desarrollo, reciente en términos históricos, del Derecho internacional de los derechos humanos. Pero ser destinatario de normas no le convierte en un sujeto internacional equiparable a los Estados y a las organizaciones internacionales.
Estados, organizaciones internacionales e individuos forman un triángulo de sujetos en constante interacción dinámica, que va transformando gradualmente la comunidad internacional y el ordenamiento jurídico que la regula.
