Ivan Lanegra
Abogado por la PUCP. Egresado de la Maestría en Ciencia Política de la misma universidad. Ha sido Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultural. Actualmente se desempeña como Adjunto del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo. Es profesor de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la PUCP y de Ciencia Política en la Universidad del Pacífico.
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Nunca en nuestra historia tres presidentes electos sucesivamente completaron íntegramente sus periodos constitucionales de gobierno. Esto ocurrirá en el 2016. El Presidente Ollanta Humala dejará su cargo y lo asumirá quien resulte ganador en las elecciones generales del próximo año, iniciando un cuarto período democrático consecutivo. Uno estaría tentando a comparar este hecho con lo ocurrido durante el periodo de nuestra historia conocido como la “República Aristocrática” (1899-1919). Pero hay diferencias sustanciales.
Hoy en día calificamos como democracias a aquellos regímenes políticos caracterizados por la existencia de elecciones competitivas, libres e imparciales; por la inclusión universal de los adultos como votantes –y candidatos–; así como por la garantía de derechos de asociación política, expresión y de acceso a la información. Nuestro régimen político cumple plenamente con estas características. Pero a lo largo de buena parte del siglo XX estuvo en vigencia la llamada “ciudadanía capacitaria”. El derecho de sufragio dependía de un criterio único y general: el saber leer y escribir. Esto implicó en la práctica la exclusión de la población indígena (Del Águila, 2012).
Así, en 1919 menos de 200,000 personas votaron en las elecciones generales. La población nacional en dicho momento era de más de 5 millones de personas. Tanto las mujeres como la población indígena estaban excluidas. En las elecciones presidenciales de 1963, que incluyó el voto femenino, los electores fueron un poco más de 2 millones. La población era ya cercana a los 11 millones. La brecha indígena era muy clara. En contraste, en las últimas elecciones presidenciales, realizadas en el 2011, hubo casi 20 millones de electores, siendo la población cercana a los 30 millones. Este es el resultado de la decisión adoptada en 1977 –confirmada por la Constitución Política de 1979 – de admitir el voto de los analfabetos, poniendo fin a la “ciudadanía capacitaria”. A esto deben agregarse los avances del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – Reniec, en el objetivo de lograr que toda la población indígena cuente con el correspondiente Documento Nacional de Identidad.
Sin embargo, ¿es suficiente la inclusión universal para construir una democracia en un país culturalmente diverso? La regla de la mayoría es el principio sobre el que se sostienen las decisiones fundamentales en una democracia. Quién obtiene más votos, gana. Esto ocurre tanto en la esfera de las elecciones generales como al interior de los parlamentos. El criterio es puramente cuantitativo e ignora las diferencias entre cada uno de los votantes. Al mismo tiempo, las instituciones representativas presuponen cierta conexión con los intereses y valores de los representados. Por lo tanto, el objetivo sería asegurar que los distintos grupos que conforman una sociedad tengan un lugar en las decisiones democráticas que sea proporcional al número de votantes que los integran.
Un primer problema surge cuando el diseño institucional genera que un grupo que por su tamaño debería tener una representación importante, tenga muchos menos representantes. Una segunda cuestión es el de grupos que por tener muy poco tamaño no podrían alcanzar representantes bajo las reglas existentes. Esto último, no obstante, pareciera no ser relevante bajo los principios arriba enunciados. Finalmente, resultaría más justo y apropiado, que otros grupos con mayor cantidad de miembros sean quienes consigan la representación. No obstante, esto último resultaría inapropiado para un enfoque en el cual se reconoce la diversidad cultural como un valor que debería inspirar el régimen político.
¿Qué implicancias tienen estas cuestiones para el Perú? De acuerdo con el Ministerio de Cultura, el Perú es hogar de 54 pueblos indígenas, 50 de origen amazónico y 4 del ámbito andino. Conforme a los criterios contenidos en el artículo 1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), dichos pueblos descienden de las poblaciones que en la época de la conquista habitaban nuestro territorio –cualquiera sea su situación jurídica–, y en tanto conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. A esto se agrega la conciencia que dicho pueblo debe tener de su identidad indígena. Si queremos construir una democracia multicultural, ¿cómo asegurar que la visión e intereses de cada uno de estos pueblos indígenas encuentran expresión en aquella?
Aunque las posibilidades pueden ser diversas, los principales mecanismos para lograr una mayor representación indígena son tres. El primero se denomina “escaños reservados” y consiste en reservar un número determinado de escaños para que sean ocupados exclusivamente por miembros de algún pueblo indígena. El segundo, conocido como el “redistritaje”, busca modificar los límites de las circunscripciones electorales con el objetivo político explícito de lograr que un pueblo indígena –o varios de ellos– alcancen un mayor número de representantes. Por último, la “cuota” hace obligatoria la inclusión de candidatos indígenas en las listas que presenten las organizaciones políticas. La autoridad estatal define el porcentaje mínimo de dicha representación.
En el Perú, venimos aplicando el mecanismo de la cuota (un mínimo del 15% de la lista) para las comunidades nativas, campesinas y pueblos originarios. Esta fue incluida en la Constitución de 1993 y se aplica en las elecciones sub nacionales (regionales y municipales) en las listas para consejeros regionales y regidores provinciales. El mecanismo no se aplica al parlamento. La cuota tiene la ventaja de no requerir mayor cambio en el sistema electoral, siendo funcional a las organizaciones políticas existentes, por lo que los candidatos indígenas estarán presente en la pluralidad de opciones en competencia. Su principal desventaja es que –a diferencia del “escaño reservado”– no garantiza la elección de algún representante indígena. Además, si el sistema de partidos es débil o corrupto, el manejo de la cuota indígena por los partidos puede conllevar el aumento de las dinámicas de clientelismo y cooptación.
Pero existen otras dificultades. Los “representados”, en este caso, el pueblo indígena, no es una entidad homogénea que pueda ser “representada” en su complejidad por algunos de sus integrantes. Al interior de cada pueblo puede haber posiciones, tensiones y conflictos como en cualquier colectivo humano. En segundo lugar, la representación indígena encara los mismos problemas de agente-principal que afecta a la representación en general. El representante indígena electo puede actuar de espaldas a sus electores, considerando únicamente sus propios intereses. Esto solo puede ser controlado con organizaciones indígenas fuertes que desalienten dichos comportamientos.
¿Qué resultados muestra la cuota indígena en el Perú? De acuerdo con el Jurado Nacional de Elecciones, en los últimos comicios regionales y municipales del 2014 dicho mecanismo fue utilizado en 18 departamentos (5 más que en el 2010) y en 92 provincias (62 más que en el 2010). A través de la cuota presentaron un total de 2494 candidatos indígenas (1371 hombres y 1123 mujeres). De dichos candidatos indígenas, fueron electos 16 consejeros regionales y 115 regidores, sumando un total de 131 autoridades electas. Es ilustrativo que en Amazonas, un departamento muy importante por su población indígena, en las elecciones sub nacionales del 2010 fueran electos dos consejeros regionales y siete regidores a través de la cuota. No obstante, en el 2014 solo fue electa una consejera regional: Clecia Chamiquit.
A este panorama debemos agregar la ausencia de reglamentación en el Congreso de la República del procedimiento de consulta previa de las leyes, a casi cuatro años de la entrada en vigencia de la Ley de Consulta Previa. Este mecanismo tiene por objetivo asegurar que en la dación de las disposiciones legislativas se respeten los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
En resumen, aún son incipientes los mecanismos institucionales que buscan ligar la institucionalidad democrática a la realidad multicultural del país. No es, por cierto, una tarea sencilla, en vista de las distintas cuestiones planteadas en este breve texto. Sin embargo, una reforma legal de la cuota indígena así como una discusión a profundidad sobre los escaños reservados y con respecto a la reconfiguración de los distritos electorales, parecen pasos necesarios. Del mismo modo, lograr la pronta reglamentación de la consulta previa legislativa. Otra línea de trabajo debe incluir a los partidos políticos, a fin de incluir la agenda indígena y la perspectiva intercultural en su labor política. Y finalmente, pero quizá lo más importante, invertir en el fortalecimiento de las organizaciones indígenas, interlocutores necesarios en cualquier proyecto de democracia intercultural.
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