Juan Pablo Macassi Zavala
Abogado Asociado de Osterling Abogados. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Consejo de Egresados del Círculo de Derecho Administrativo – CDA.
En el desarrollo de proyectos de inversión pública o privada de gran envergadura como las industrias extractivas o infraestructura resulta necesario el empleo de explosivos permitidos para el uso civil. Es así que el uso de estos materiales permite la ejecución de las actividades de construcción y la explotación de recursos desde el subsuelo. De esta forma, poder utilizar explosivos tiene una importancia no menor para el desarrollo de infraestructura (tales como carreteras, vías ferroviarias, entre otros) y de actividades económicas que reditúan en el desarrollo económico del país (principalmente la actividad minera).
Pese a esa importancia, los explosivos de uso civil también representan un peligro para la salud y vida de las personas, considerando también a bienes jurídicos relevantes como la paz, la seguridad nacional y el medio ambiente. Del mismo modo, el uso de los explosivos implica un riesgo para la vida y salud tanto de sus operadores como de las personas que se encuentran cerca al lugar donde estos bienes se almacenan o emplean.
De esa forma, el uso civil de explosivos requiere de una regulación específica, la cual en nuestro país se da por diversas normas, tanto de fuente internacional[1], como de nuestro ordenamiento interno, las cuales están orientadas a controlar su fabricación, uso y tráfico jurídico. Las normas internas tienen un carácter netamente administrativo, y en ellas se prevén sanciones administrativas, como multa y decomiso. Ello sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles que puedan resultar aplicables según se configure un ilícito penal o un daño, respectivamente.
1. Regulación vigente de los explosivos de uso civil
El control de los explosivos, sus insumos y conexos, es ejercido por dos autoridades en función a su uso. Anteriormente el control de los explosivos destinados para el uso civil[2] fue realizado durante más de cuatro décadas por la Dirección de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil – DISCAMEC (Ministerio del Interior), mientras que los explosivos de uso militar o bélico se reservaron al control del Ministerio de Defensa.
Posteriormente, en diciembre del año 2012, debido a la necesidad de contar con un organismo técnico especializado en el control de los explosivos de uso civil, se creó la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil – SUCAMEC mediante el Decreto Legislativo No. 1127, adscrita también al Ministerio del Interior, pero con autonomía administrativa y funcional. Esta nueva entidad recibió todas las competencias de la DISCAMEC, pasando a contar con una estructura más compleja, conformada por un Consejo Directivo[3], una Gerencia General y Órganos de control, en línea, asesoría, apoyo y descentralizadas en distintas regiones de nuestro país.
No obstante, la evolución del órgano administrativo de control no se reflejó en la legislación de la materia, siendo que hasta el momento se mantienen vigentes normas que ofrecen una regulación desfasada con nuestro contexto actual.
Sobre el particular, contamos con el Reglamento de Control de Explosivos de Uso Civil (en adelante, el “RCEUC”), aprobado por el Decreto Supremo No. 019-71/IN y publicado el 4 de setiembre de 1971, durante el período del cuarto militarismo, el cual establece obligaciones a los administrados sobre el control de los explosivos sin contar con una norma con rango de ley que los haya preestablecido o que le haya facultado a su imposición[4]. El RCEUC se mantiene vigente en lo que no contravenga al Decreto Ley No. 25707 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo No. 086-92-PCM, publicados en 1992, en el marco de la lucha del Estado contra los grupos terroristas. Estas normas declararon en emergencia la utilización de explosivos como parte de la estrategia antisubversiva, lo que generó en un mayor control de los usuarios de explosivos por parte de las autoridades competentes.
Dentro de las medidas establecidas en las normas antes mencionadas, para el emprendimiento de actividades económicas que involucran la fabricación, comercialización, importación, exportación, transporte, almacenamiento, adquisición y uso de explosivos de uso civil, se han previsto, para cada una, la obtención de determinados títulos habilitantes y obligaciones específicas en función a la preservación de la seguridad personal y nacional.
Sobre la fabricación de explosivos, se han establecido 3 procedimientos administrativos que deben ser seguidos de manera sucesiva. Se inicia con la obtención de la autorización de constitución del inversionista como empresa industrial, otorgada por el Ministerio de Producción. Luego deberá obtenerse la autorización de construcción de la Planta Industrial, la que deberá ser verificada por la autoridad cuando esté construida para iniciarse el tercer procedimiento en el que SUCAMEC expide la resolución de Licencia de Funcionamiento de la Planta Industrial, con el cual recién su titular podrá fabricar los explosivos.
Para la comercialización interna de los explosivos de uso civil se ha establecido que solo puede ser desarrollada por empresas que cuenten con Licencia de Funcionamiento de Planta Industrial, es decir no existe la intermediación en el mercado interno de explosivos. Por ello, en la actualidad, la oferta de los explosivos recae en pocas empresas para atender a una gran demanda por parte de las empresas titulares de proyectos mineros, hidrocarburíferos o de infraestructura.
Por su parte, para la adquisición y uso de los explosivos la normativa ha diferenciado a sus solicitantes entre usuarios permanentes y eventuales, siendo que la primera categoría aplica únicamente para los titulares mineros; mientras que la segunda para los que se dediquen a otra actividad económica. Lo relevante de esta distinción radica en que a los usuarios permanentes les corresponde obtener un permiso otorgado con una vigencia semestral. En cambio para los usuarios eventuales, les corresponde un permiso con una vigencia de solo 45 días calendario, independientemente de la duración de la actividad a la cual se destinarán los explosivos. El establecimiento de estos plazos rígidos para estos permisos obliga, en particular a los usuarios eventuales, a renovar frecuentemente el procedimiento administrativo para su obtención.
En cuanto a la importación y exportación de los explosivos de uso civil, sus insumos y conexos, también son regulados estableciéndose la necesidad de obtener previamente sus respectivos permisos, en procedimientos administrativos donde confluyen la participación de SUCAMEC, de la autoridad aduanera y del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas – CCFFAA. Una vez estos se aprueben se deben solicitar los permisos de internamiento, para el caso de importación, y el de salida, para el caso de exportación.
Además, como veníamos mencionando, en las normas que regulan a los explosivos de uso civil, se han establecido diversas medidas para su transporte. Así, el titular del permiso de adquisición y uso debe obtener la respectiva Guía de Tránsito a través de SUCAMEC y contar con una póliza de seguro, para cada operación de transporte. Asimismo, existen obligaciones de seguridad para las operaciones de carga y descarga de los explosivos sin perjuicio del cumplimiento de las normas especiales sobre el transporte de estos materiales peligrosos[5] en vía terrestre, marítima, o aérea.
En relación al almacenamiento de los explosivos se han establecido, además de la obtención previa de la licencia de funcionamiento de polvorín[6], que se cumplan las medidas de seguridad relativas a la distancia mínima que deben mantener los explosivos y la prohibición de almacenarlos cuando pertenecen a distintas categorías. Esta regulación confluye con las normas de seguridad propias de cada sector, como es el caso del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado por el Decreto Supremo No. 055-2010-EM. En estos casos de confluencia normativa deberán cumplirse las medidas más rigurosas a fin de no caer en riesgo de incumplimiento de alguna de las obligaciones ahí reguladas, especialmente teniendo en cuenta que las potestades fiscalizadora y sancionadora de esas obligaciones recaen en autoridades administrativas distintas.[7]
El personal que manipulará los explosivos en la operación del proyecto y en el transporte de los mismos debe contar con la Licencia de Manipulador de Explosivos emitida por SUCAMEC, la cual certifica que el trabajador cuenta con el conocimiento necesario para utilizarlos de manera segura.
Por otro lado aún se mantiene vigente la participación del CCFFAA[8] en el control de los explosivos de uso civil desde el punto de vista de la seguridad nacional, emitiendo, necesariamente, su opinión vinculante en la mayoría de los procedimientos para la obtención de los permisos en materia de explosivos.
2. Las nuevas disposiciones de la Ley No. 30299
Teniendo en cuenta los problemas contenidos en la normativa vigente, mediante la Ley No. 30299, publicada el 22 de enero de 2015, se aprobó la Ley de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos, Productos Pirotécnicos y Materiales Relacionados de Uso Civil que entrará en vigencia al día siguiente de la publicación de su reglamento. Esta ley crea en un solo cuerpo normativo el marco general para la regulación de los explosivos de uso civil[9]. Además, establece la creación de la plataforma de gobierno electrónico Registro Nacional de Gestión de Información – RENAGI para el registro, intercambio de información entre entidades y la gestión de permisos relacionados a los bienes que fiscaliza.
El proyecto de reglamento de esta Ley fue prepublicado mediante la Resolución Ministerial No. 0426-2015-IN (en adelante, el “PR”). Si bien, este proyecto de reglamento no tiene efectos jurídicos, sí nos permite vislumbrar las disposiciones que contendrá el futuro reglamento de la Ley No. 30299. A continuación, señalaré las principales medidas contenidas en el proyecto de reglamento, que de ser aprobadas, tendrán un impacto relevante en el desarrollo de actividades que involucran la fabricación, comercialización, traslado y uso de explosivos de uso civil; así como, su supervisión y sanción.
Por un lado, se ha reducido la exigencia de contar con la opinión favorable del CCFFAA en casi todos los procedimientos administrativos para la emisión de autorizaciones, siendo que SUCAMEC solo lo requerirá cuando las actividades con explosivos de uso civil se desarrollen en zonas declaradas en estado de emergencia o sitio, zonas de frontera y aquellas que revistan un riesgo significativo[10].
Asimismo, se ha establecido contar con la aprobación de los instrumentos de ambientales respecticos y el cumplimiento de la normativa ambiental para el otorgamiento de algunas autorizaciones[11]. Esta precisión normativa sobre la materia, a diferencia de la regulación vigente, está incluyendo que además de la protección de la seguridad nacional y de la integridad de las personas, también se proteja al medio ambiente siguiendo la exigencia establecida en la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por la Ley No. 27446[12], según la cual las autoridades sectoriales para emitir las autorizaciones sobre actividades que puedan originar implicancias ambientales significativas necesitarán corroborar que estas cuentan con certificación ambiental previa.
Del mismo modo, se ha establecido un desarrollo amplio del procedimiento en la fiscalización de los explosivos; así como para el procedimiento administrativo sancionador, incluyendo disposiciones especiales a los ya contenidos en la Ley No. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
3. Impacto de la nueva regulación en los proyectos de inversión privada
Estas nuevas disposiciones normativas influyen, por un lado, en los procedimientos para la obtención de los permisos necesarios para el desarrollo de las actividades que requieren el uso de explosivos. Es así que la reducción de la intervención del CCFFAA a solo determinadas zonas agilizará la obtención de los permisos pues actualmente para la obtención de su opinión favorable se tarda aproximadamente 10 días hábiles. En tal sentido, este cambio en el procedimiento maximizará la dinámica de estos procedimientos administrativos en favor del principio de celeridad procesal previsto como un criterio para el funcionamiento de la Administración Pública.
Otro punto relevante, es que además de la autorización de fabricación en las plantas industriales, también se ha previsto esta autorización para la fabricación y ensamblaje de explosivos en dispositivos móviles, los cuales podrán situarse en el área de influencia del proyecto. Esta figura que no está prevista en la legislación actual se adecúa al avance tecnológico en el uso de explosivos, sin embargo deberá evaluarse su funcionamiento en la práctica a efectos de determinar si la creación de este nuevo permiso no genera nuevos costos para los administrados.
Por otro lado, para la obtención de las autorizaciones de adquisición y uso la nueva regulación ya no distinguirá entre usuarios permanentes y eventuales sino que los denominará en conjunto como usuarios finales. A esto se le suma el plazo de vigencia con que son otorgadas estas autorizaciones, siendo que ahora son por un plazo máximo de un año, con posibilidad de ser renovadas y/o modificadas, en consideración de las necesidades propias de cada operación, generando eficacia a las autorizaciones que se emitan al respecto.
Asimismo, con la creación del RENAGI se implementará una plataforma de gobierno electrónico que será administrado por SUCAMEC. Esta plataforma contará con una serie de módulos a través de los cuales los administrados, y las entidades relacionadas con SUCAMEC[13] para el control de los explosivos de uso civil, ingresarán y actualizarán la información tanto de trámites y registros de manera virtual con carácter de declaración jurada. Sobre el particular, la interoperabilidad entre las entidades permitirán una mejor fiscalización y tramitación interna por medios electrónicos de los expedientes. Así, cuando SUCAMEC necesite de una opinión por parte de otra entidad ya no deberá remitir físicamente el requerimiento a la espera de su respuesta, sino que esta será de manera automática.
Finalmente, debemos señalar que todavía falta un mayor avance normativo relacionado a la reducción de formalismos para el desarrollo de las actividades de gran magnitud que emplean explosivos. Por consiguiente, en el reglamento de la Ley No. 30299 se debería implementar en el RENAGI un módulo que actúe como ventanilla única para los procedimientos que lo requieran. Por ejemplo, para eliminar las barreras tediosas para la obtención de la autorización de la fabricación de explosivos, lo cual repercutiría en beneficio del acceso al mercado interno de venta de explosivos a más competidores generando, en función de la libre competencia, explosivos de mejor calidad que al emplearse en la construcción o explotación de recursos naturales, reducirán el riego de la materialización de un daño tanto a la salud del personal que los manipulan, así como, del medio ambiente.
[1] A modo de ejemplo mencionamos los siguientes instrumentos internacionales relacionados con la regulación de explosivos:
– A common Regulatory Framework for Equipment Used in Environments with an Explosive Atmosphere by The United Nations Economic Comission for Europe
– Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para fines de detección de Naciones Unidas – NU.
– Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados de la Organización de Estados Americanos – OEA.
[2] Los explosivos de uso civil son los empleados en la ejecución de actividades no bélicas.
[3] Compuesta por el Superintendente Nacional, representante del Ministerio de Defensa, representante del Ministerio de Energía y Minas, y un representante del Ministerio de la Producción.
[4] Literal a. del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú de 1993.
[5] A modo de ejemplo, para el transporte de los explosivos de uso civil por vía terrestre, debe cumplirse con lo establecido en el Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, aprobado por el Decreto Supremo, aprobado por el Decreto Supremo No. 021-2008-MTC.
[6] Los polvorines son los centros de almacenamiento de los explosivos.
[7] En el caso de las normas de explosivos la autoridad competente es SUCAMEC, mientras que para las normas de seguridad y salud ocupacional en minería será el Organismo Supervisor de Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN.
[8] Las competencias del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas en la regulación de explosivos de uso civil están reconocidas en el artículo 6 del Decreto Ley No. 25707 y artículo 9 del Decreto Supremo No. 019-71/IN.
[9] Esta ley deroga todas las normas previas en materia de armas, municiones, productos pirotécnicos y explosivos de uso civil; no obstante, omite derogar expresamente al Decreto Supremo No. 019-71/IN.
[10] Según información previa del propio Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas u otras autoridades competentes.
[11] Tales como las autorizaciones para la fabricación de explosivos y adquisición y uso de los mismos.
[12] De acuerdo a los artículos 2 y 3 de la Ley 27446.
[13] En principio el Poder Judicial, Ministerio Público, Instituto Nacional Penitenciario, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú, entre otros.
