Gerardo Damonte Valencia
Doctor en Antropología por la Universidad de Cornell. Se desempeña como Profesor Asociado del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e Investigador Principal del área Recursos naturales, industrias extractivas y conflictos sociales del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE).
(Versión adaptada al Castellano por Sebastián Paz Miura, con permiso del autor, del policy brief original titulado “Indigenous People, Conflict and Extractive Industries: Latin American Approaches”).
Iniciando el conflicto: la actividad extractiva industrial en territorios indígenas
En las últimas décadas, las corporaciones extractivas internacionales han expandido su actividad en el hemisferio sur con una serie de inversiones significativas en países de bajos o medianos ingresos. Es por ello que las actividades de exploración y explotación están avanzando hacia tierras remotas y ricas en recursos naturales, muchas de ellas habitadas por poblaciones nativas. Sin embargo, el manejo de las relaciones con estas comunidades indígenas ha sido una experiencia nueva y muy complicada para los gobiernos y las corporaciones dedicadas a la extracción.
Los pueblos indígenas poseen una rica diversidad de culturas no- occidentales y muchas de ellas han sido incorporadas a los sistemas estatales de forma involuntaria. En consecuencia, la relación existente entre estos pueblos, la sociedad nacional y los procesos de desarrollo es altamente compleja. En muchos casos, los procesos de independencia post- coloniales en América Latina, África y Asia han dividido sociedades a través de fronteras étnicas, dejando a las poblaciones nativas en un estado particularmente vulnerable. Incluso hoy en día, muchos de estos pueblos siguen siendo excluidos de la más amplia sociedad nacional, como es el caso de Argentina y Chile, donde los territorios de las comunidades indígenas no han sido plenamente reconocidos por el gobierno[1]. Por consiguiente, desarrollar proyectos extractivos en tierras indígenas es un gran reto en términos sociales y usualmente esto termina por generar descontento en las mismas, tal como nos muestran ejemplos como el chileno.
Otros casos de conflictos persistentes respecto a los proyectos de extracción industrial incluyen enfrentamientos en Nigeria entre la Shell Oil Company y los Ogoni, en Ecuador entre los Shuar y Exxon/Mobil y en Brasil entre Vale do Rio Doce y la comunidad Tucuma. Uno de los retos comunes a los gobiernos es no solo entender cómo deben manejarse estos conflictos sino, en líneas generales, cómo lograr que los pueblos nativos sean integrados en el proceso de toma de decisiones siendo ellos una de las partes interesadas en estas situaciones históricamente adversas. El presente texto provee una serie de ejemplos sobre cómo las políticas de gobierno y las prácticas del sector privado en América Latina han respondido ante estos retos con estrategias diversas que faciliten la realización de proyectos extractivos sostenibles en territorio indígena.
La experiencia latinoamericana: incrementando la visibilidad y el reconocimiento de los derechos de las poblaciones nativas
En décadas recientes, los miembros de comunidades indígenas han empezado a ser reconocidos por muchos países de Latinoamérica como ciudadanos plenos. Este proceso gradual ha allanado el camino hacia relaciones más equitativas entre el gobierno, los pueblos nativos y las empresas privadas interesadas en llevar a cabo actividad extractiva en el territorio de las anteriores. En pues un proceso tenso, pero uno
que está sentando las bases para el desarrollo de proyectos más inclusivos y sostenibles.
Particularmente existen tres “paquetes de políticas” – otorgar derechos culturales, territoriales y de consulta, respectivamente- que han logrado fortalecer el reconocimiento de derechos indígenas en América Latina, así reduciendo el número de conflictos sociales referidos a actividades extractivas.
Otorgando Derechos Culturales
Durante los años noventa, muchos gobiernos liberales han otorgado derechos de naturaleza cultural a los pobladores indígenas que habitan sus territorios nacionales. En algunos casos, esta fue la primera vez que el gobierno reconocía oficialmente la existencia de culturas diversas que cohabitaban dentro de las fronteras del país. Esto marcó un cambio en el modelo de “una nación, una cultura” que se había erigido como el modelo dominante a través de Latinoamérica desde su independización del yugo colonial. En muchos países de este conjunto, los pueblos indígenas se encuentran ahora permitidos de practicar sus culturas, lenguas y tradiciones de forma abierta y sin peligro de represión. Como resultado de ello, estas poblaciones se han hecho más visibles dentro de las sociedades nacionales y poseen plenos derechos como ciudadanos.
Una forma clave en que los gobiernos de América Latina han realizado tal reconocimiento cultural es a través de reformas constitucionales. Las constituciones de Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Panamá y Venezuela reconocen y protegen la diversidad étnica y cultural en sus países. En Perú y Ecuador, las constituciones reconocen al Estado-Nación como uno multicultural, con un gobierno republicano, democrático y representativo[1]. La constitución chilena reconoce a los pueblos indígenas como los descendientes de los grupos sociales existentes desde la etapa pre-colombina[2]. La más reciente constitución boliviana reconoce a los pueblos indígenas como naciones dentro de un estado pluri-nacional.
Los gobiernos también han ratificado el Convenio 169 de la OIT, una norma internacional, que garantiza el derecho de las comunidades nativas de mantener su integridad política y cultural y a actuar de acuerdo a sus prácticas tradicionales. (Este también establece derechos a la tierra y sus recursos y trata el derecho a la consulta en todas las decisiones que pudiesen afectarles, derechos ambos que se discutirán más adelante.)
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Guatemala, México, Paraguay y Perú han ratificado tal convenio. Sin embargo, las poblaciones indígenas no necesariamente se encuentran equipadas para utilizar este texto como una herramienta válida en defensa de sus derechos. Reconociendo esto, la Organización Internacional del Trabajo ha implementado un Proyecto de Promoción de las Políticas de la OIT en materia de pueblos indígenas y tribales (PRO169), una iniciativa de concientización acerca del convenio y su aplicación efectiva.
Finalmente, los gobiernos han promovido las iniciativas privadas de extracción industrial al facilitar un contacto directo entre los pobladores nativos y las corporaciones. En
respuesta, primero agencias multilaterales y luego grandes compañías privadas, han empezado a desarrollar políticas y protocolos específicamente dirigidos a incorporar a los pueblos indígenas como verdaderas contrapartes en el negocio extractico global.
Otorgando Derechos Territoriales
Otorgar derechos de índole cultural es un primer paso importante, pero en la mayoría de los casos esto no ha sido suficiente para asegurar la participación indígena en la toma de decisión referida al desarrollo de la industria extractiva ni para prevenir conflictos. En general, los pueblos indígenas demandan no solo reconocimiento legal, sino también derechos sobre los que consideran sus tierras ancestrales. En concordancia con ello, algunos gobiernos latinoamericanos han empezado gradualmente a conceder derechos territoriales a las poblaciones nativas, reconociendo la existencia de culturas pre-nacionales que merecen controlar sus territorios históricos.
Estos derechos antes mencionados son colectivos, inalienables y perpetuos. Empero, conceder control completo a las poblaciones indígenas sobre su territorios podría llevan a movimientos de secesión. Para evitar esto, los gobiernos solamente han otorgado derechos de forma parcial para limitar cualquier pedido de autonomía política. Basado en los estándares internacionales, como el Convenio 169, estos gobiernos han negociado tanto los derechos específicos a ser otorgados y los territorios a ser reconocidos.
Dichos territorios reconocidos han sido denominados de distintas formas en los distintos países de América Latina. En cada caso, los gobiernos negociaron el “paquete de derechos” que acompañarían al reconocimiento territorial de forma directa con los pobladores nativos y los distintos grupos de defensa. En general, otorgar derechos territoriales también conlleva otorgar cierto grado de autonomía administrativa, política y económica respecto de tales territorios. Una vez que esos derechos han sido otorgados, las poblaciones nativas adquieren una herramienta muy poderosa con la cual negociar el acceso directo de corporaciones y el Estado.
Derecho a Consulta Indígena
Poblaciones nativas alrededor de América Latina están empezando a demandar de sus gobiernos nacionales y de la sociedad civil la posibilidad de ejercer su derecho a ser consultados respecto de los proyectos extractivos que les afecten.
La presión ejercida por estos grupos nativos ha sido complementada por cambios en los marcos legales referidos a la consulta. El Convenio 169 de la OIT realiza una serie de recomendaciones respecto a la implementación y regulación gubernamental de los procesos de consulta. Este derecho a la consulta previa se encuentra recogido en las constituciones de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú, Panamá y Venezuela. Perú incluso ha promulgado una ley que en la que se exige, como requisito ante cualquier actividad extractiva planificada, la consulta previa a los pueblos indígenas respecto de su territorio. Una ley de similares características está siendo debatida en el congreso boliviano.
Para aprender más sobre cómo los gobiernos latinoamericanos, las empresas privadas y la sociedad civil están impulsando procesos de consulta para las actividades extractivas, puede referirse al brief de la organización Evidence and Lessons from Latin America: Managing Conflict Through Consultation.
Conclusión: Reconocer los derechos indígenas otorga a la industria extractiva sostenible una oportunidad, aunque aún existen retos al respecto
Reconocer el derecho de las comunidades nativas a acoger y demostrar sus culturas y a administrar sus territorios dentro de las fronteras nacionales ciertamente representa un paso importante hacia el poder generar procesos de negociación y consulta más inclusivos respecto a la expansión de la industria extractiva. Cada vez en mayor medida, Estados y corporaciones están negociando proyectos de esta naturaleza en tierras indígenas en lugar de simplemente imponerlos. A pesar de que estos grupos indígenas aún no han sido capaces de influenciar en políticas gubernamentales respecto al desarrollo extractivo en sí, ahora son reconocidos como partes interesadas dentro de los mismos. Esto, siendo un resultado positivo, sigue dejando aún muchos retos por sobrellevar.
En primer lugar, para los gobiernos, el reconocimiento de los derechos indígenas presenta una barrera a sus esfuerzos por explotar recursos naturales. Por ejemplo, en muchos casos latinoamericanos, el gobierno o los representantes de la compañía no han podido convencer rápidamente a los pobladores acerca de los beneficios que pueden traer los proyectos, ya sea porque el proyecto mismo es insostenible o porque existe una desconfianza histórica respecto a la industria extractiva. En 2009, la población Quechua de Amayampampa, en el sur boliviano, presionó al director ejecutivo de la compañía minera australiana Republic Gold a firmar un documento confirmando que dicha compañía abandonaría sus concesiones mineras ubicadas en su territorio. A pesar de que el proyecto en sí mismo no había empezado, la historia de la minería en la zona influenció en gran medida la decisión de los Quechua de rechazar el proyecto[4].
Similarmente, en diciembre del 2010, las comunidades Mapuche de LleuLleu y Tiruatook en Chile tomaron posesión de La Herradura, una propiedad a nombre de Leonardo Farkas, un hombre de negocios que estaba promoviendo un proyecto de extracción de hierro en las montañas de Nabuelbuta. El proyecto habría de afectar el lago LleuLleu, un sitio importante dentro de la cultura Mapuche. En respuesta a ello y antes de cualquier acción de exploración minera, los mapuches se movilizaron para impedir la ejecución del proyecto[5].
En el pasado, compañías y gobiernos han tendido a ignorar los derechos indígenas para así poder seguir adelante con proyecto de minería e hidrocarburos. Por ejemplo, en 1964 el gobierno de Ecuador concedió alrededor de 1, 500,000 hectáreas de tierra amazónica a la Texaco Company (ahora Chevron) para explotar petróleo. Bajo el precepto del “espacio vacío”, los pueblos nativos nunca fueron consultados. Un ejemplo más reciente e ilustrativo de esta antigua y común práctica es el desalojo y relocalización forzada de la comunidad Tobaco para abrir paso a la expansión minera por parte de la Cerrejon Coal Company (de la cual un tercio es propiedad de BHP Billiton, la compañía minera más grande del mundo). Como consecuencia, las comunidades indígenas han visto recurso naturales ser extraídos de sus territorios a pesar de presentar objeciones al respecto y en algunos casos incluso han enfrentado represalias violentas por su oposición. Casos como estos han generado desconfianza de parte de las comunidades nativas hacia cualquier iniciativa extractiva, socavando muchos proyectos en décadas recientes.
Sin embargo, el reconocimiento gradual de los derechos culturales y territoriales de los pueblos indígenas ha llevado a la implementación de procesos más democráticos y completos que pueden ayudar a asegurar el desarrollo de proyectos de extracción más socialmente sostenibles. Incluso cuando un proyecto es rechazado, el hecho de que los pobladores nativos sean capaces de participar en la toma de decisiones y por lo tanto consideren la posibilidad de que se ejerza activada extractiva en su territorio es un avance significativo.
Ahora, los estados latinoamericanos enfrentan el desafío de construir una relación de confianza con estas comunidades. Para lograrlo, deben alcanzarse capacidades políticas, institucionales y técnicas para lograr integrar de mejor manera a las poblaciones indígenas al proceso de toma de decisiones. Actualmente, tener derechos culturales y territoriales ayuda a los pueblos nativos a detener proyectos extractivos no deseados. Estos mismos derechos también están gradualmente ayudándoles a tener un asiento en la mesa de negociaciones para determinar proyectos más adecuados.
Por ejemplo, en 2007 el gobierno argentino otorgó concesiones sobre las áreas de Laguna Blanca y Zapala a las empresas petroleras Pluspetrol y Enarsa, afectando el territorio de 14 comunidades Mapuche. En junio de 2011, una mesa redonda fue abierta para propiciar las negociaciones entre Pluspetrol y la Confederación Mapuche Neuquina para poder implementar una forma de consulta. A pesar del progreso, los líderes indígenas insistieron en que la consulta debía darse antes de que se otorgara la concesión, tal como la ley lo prevé, y no de forma posterior, porque para entonces las comunidades no tenían opción más que negociar con las compañías.
De forma similar, aun cuando otorgar derechos culturales, territoriales y de consulta ha ayudado a asegurar que los pueblos indígenas no estén más escondidos pro los gobiernos en América Latina, estas poblaciones aún afrontan problemas al acceder a mecanismos nacionales e internacionales para defender sus derechos. Ejemplificando, en 2011 las expectativas del pueblo Guaraní del Chaco boliviano no fueron alcanzadas cuando apelando al gobierno nacional en defensa del Parque Nacional Aguarague y el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro–Secure (TIPNIS). Los Guaraníes esperaban que un presidente indígenas –Evo Morales- estaría a favor de sus demandas; por el contrario, encontraron indiferencia y represión por parte del estado. En respuesta, los Guaraníes empezaron a realizar manifestaciones en contra de lo que consideraban una violación a sus derechos indígenas.
Aunque existen mecanismos internacionales de tutela de estos derechos, los pueblos nativos todavía afrontan desafíos para poder ponerlos en marcha. Por ejemplo, la política operacional N° 4.10 del Banco Mundial no está siendo aplicada de la forma más apropiada ni trasparente, lo que conlleva que muchos grupos indígenas aún sean ignorados en lo que respecta a la toma de decisiones sobre las actividades de la industria extractiva. Esto debido a que los gobiernos y las compañías privadas ven a los pueblos más como clientes y consumidores, en lugar de verlos como verdaderos ciudadanos o personas independientes con derechos diferentes y específicos a la tierra que llevan habitando desde antes de la creación del estado. Por lo tanto, aun cuando las poblaciones nativas son más “visibles” hoy más que en el pasado, muchas aún enfrentan dificultades ejercitando poder político.
Hay tres factores contextuales principales que han fomentado el reconocimiento de los derechos indígenas en Latinoamérica, creando así las condiciones necesarias para establecer relaciones más equitativas e inclusivas entre los gobiernos, los pueblos indígenas y las empresas, y así reduce y maneja de mejor forma los conflictos.
En primer lugar, el reconocimiento internacional de estos derechos ha creado una base sobre la cual los gobiernos y corporaciones en América Latina han empezado a respetar los tres tipos de derecho discutidos en este texto. En particular, en 2006 la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas manifestó que estas poblaciones han sido marginalizadas de forma injusta, explotadas y discriminadas y que por ello merecen el derecho a fortalecer sus instituciones y culturas y buscar el desarrollo de sus marcos en concordancia con sus aspiraciones y necesidades.
En segundo lugar, un movimiento indígena global ha emergido en las últimas décadas, con pobladores –particularmente en Latinoamérica- que ahora participan activa y directamente en la política nacional. Hoy en día, los pueblos indígenas no solamente organizan manifestaciones, también participan en las elecciones nacionales con resultados alentadores; el actual presidente boliviano Evo Morales, un Aymara, fue electo en 2005 con respaldo masivo de parte de las poblaciones nativas.
Finalmente, en coordinación con las poblaciones indígenas, ONGs, activistas, grupos de derechos humanos y organizaciones de defensa han desarrollado una plataforma poderosa para apoyar a los pueblos nativos y sus derechos. Particularmente, han lanzado campañas pro-derechos indígenas, apoyado sus pedidos en contra del gobierno y las corporaciones y capacitado a los líderes de estas comunidades. Esta creciente influencia política ha desencadenado una serie de cambiones constitucionales significativos reconociendo los derechos antes discutidos.
