Hugo R. Gómez Apac
Docente universitario[1]
Una de las funciones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, el TJCA o el Tribunal) es garantizar que las autoridades administrativas y jurisdiccionales de los cuatro países miembros del proceso de integración subregional andino —el Estado Plurinacional de Bolivia y las Repúblicas de Colombia, del Ecuador y del Perú— apliquen de manera uniforme y coherente el ordenamiento jurídico comunitario andino.
Dicha función se cumple con el mecanismo procesal de la «interpretación prejudicial», a través de la cual el TJCA orienta a las mencionadas autoridades sobre cómo deben interpretarse las normas que conforman el derecho andino, lo que significa explicar el sentido, contenido y alcance de tales normas, así como revelar y desarrollar los principios, conceptos e instituciones inmersos en ellas. Al hacerlo, el Tribunal desarrolla criterios jurídicos interpretativos, que no son otra cosa que creación de Derecho. La jurisprudencia, como se sabe, es una fuente del Derecho.
Hay dos modalidades de consulta prejudicial: la facultativa y la obligatoria. Si la autoridad nacional que va a resolver la controversia aplicando el derecho andino no es de única o última instancia, sino que su pronunciamiento es susceptible de ser impugnado ante una instancia superior, no tiene la obligación de solicitar interpretación prejudicial a la corte andina. Para ella es una facultad presentar la solicitud. Y si lo hace, puede esperar la providencia judicial del TJCA o emitir su pronunciamiento sin ella si la corte andina se demora. En cambio, si la autoridad nacional que va a resolver la controversia aplicando el derecho andino es de única o última instancia, de modo que su fallo no es susceptible de ser impugnado ante una instancia superior, tiene la obligación de solicitar interpretación prejudicial al Tribunal. En este caso, la autoridad nacional suspende el proceso judicial que está tramitando, presenta su solicitud de consulta prejudicial, espera la interpretación prejudicial y resuelve la controversia en sede nacional con los criterios jurídicos interpretativos esbozados por la corte andina.
Desde diciembre de 1987 hasta marzo de 2023 el Tribunal emitió más de 6.300[2] interpretaciones prejudiciales sobre distintas materias del derecho andino, aunque la mayoría sobre asuntos de propiedad intelectual. Hay disposiciones de la Decisión 486 – Régimen Común sobre Propiedad Industrial que han sido interpretadas decenas y hasta centenas de veces. Durante décadas, los jueces nacionales de los países miembros solicitaron consultas prejudiciales sobre las mismas normas andinas, incluso respecto de normas que ellos mismos habían solicitado con anterioridad; y el TJCA emitió decenas y centenas de interpretaciones prejudiciales idénticas unas de otras; es decir, repetitivas, pues interpretaban las mismas normas andinas reiterando los mismos criterios. En este contexto de desgaste inútil de tiempo y recursos, en muchos casos los jueces nacionales solicitaron consulta prejudicial sabiendo de antemano cuál sería la respuesta de la corte andina, pues ésta ya le había contestado sobre lo mismo no una sino varias veces. Un absurdo por donde se viese, pues el juez nacional, a pesar de saber cuál sería la respuesta del Tribunal, se veía obligado a suspender el proceso judicial y esperar uno, dos o hasta tres años para recibir la interpretación prejudicial, con el mismo contenido que aquellas que había recibido con anterioridad.
La interpretación literal de la noción «obligatoriedad» perjudicaba a todos. Generó una tremenda congestión procesal en el TJCA. Esta corte regional, con un presupuesto congelado desde el 2008 y con muy poco personal[3], no se daba abasto para tramitar con celeridad las más de 400, 500 o 600 solicitudes de interpretación prejudicial que ingresaban anualmente. Uno podría pensar que, si eran repetitivas, podían ser emitidas rápidamente. No era así. Para concluir que una interpretación prejudicial era similar a otra anterior, ambas debían tener la misma cuestión controvertida en el proceso interno, y para determinar la cuestión controvertida había que revisar todo el expediente, revisar los argumentos del demandante y del demandado, así como los pronunciamientos administrativos y judiciales que se hubiesen emitido. Entonces, emitir centenares de interpretaciones prejudiciales repetitivas, por muy idénticas que fueran, tomaba su tiempo, el cual podía ser mayor si los expedientes contenían miles de folios. La demora en la emisión de interpretaciones prejudiciales perjudicaba a los jueces nacionales, que no podían emitir sentencia sin la interpretación prejudicial del TJCA, lo que evidentemente menoscababa los intereses de las partes procesales, quienes siempre buscan una justicia oportuna. Como dije, todos perdían con la solicitud y emisión de interpretaciones prejudiciales repetitivas. Un desperdicio en recursos y tiempo.
Para solucionar dicha situación, el 13 de marzo de 2023, el Tribunal declaró jurisprudencialmente, sobre la base de una interpretación teleológica, que la doctrina interpretativa del «acto aclarado» es plenamente compatible con el ordenamiento jurídico comunitario andino. Según dicha doctrina, que se sostiene en el principio de economía procesal —y también en el sentido común—, si la norma andina que el juez nacional va a aplicar para resolver la controversia ya fue objeto de interpretación prejudicial —esto es, ya fue «aclarada»— por la corte andina, carece de sentido que dicho juez solicite nuevamente consulta prejudicial sobre la referida norma. Esta teoría fue desarrollada 60 años antes por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea (hoy Tribunal de Justicia de la Unión Europea) en la sentencia Da Costa en Schaake NV y otros (asuntos acumulados 28/62, 29/62 y 30/62) del 27 de marzo de 1963, oportunidad en la cual la corte comunitaria europea dijo, con relación a la consulta prejudicial obligatoria europea (similar a la consulta prejudicial obligatoria andina), que si bien la normativa comunitaria obliga, sin restricción alguna, a los jueces nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial en el derecho interno, a someter a la corte comunitaria toda cuestión de interpretación planteada ante los mismos, la doctrina interpretativa del acto aclarado puede, no obstante, privar a dicha obligación de su causa y vaciarla así de su contenido, lo que ocurre cuando la cuestión planteada es materialmente idéntica a una que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análogo.
En las cuatro sentencias de interpretación prejudicial —procesos 391-IP-2022, 350-IP-2022, 261-IP-2022 y 145-IP-2022— emitidas por el TJCA el 13 de marzo de 2023 se sostuvo que, en aquellos casos en los que el juez nacional de única o última instancia tiene que resolver una controversia en la que deba aplicar o se discuta una norma del ordenamiento jurídico comunitario andino, no estará obligado a solicitar interpretación prejudicial a la corte andina si es que ésta ya ha interpretado dicha norma previamente. Sin embargo, la obligatoriedad se mantiene en cuatro supuestos:
a) Si el TJCA no ha emitido interpretación prejudicial respecto de la norma andina que va a aplicar el juez nacional;
b) Si el Tribunal ha emitido interpretación prejudicial respecto de una o más normas andinas, pero no respecto de otra u otras, todas ellas aplicables a la misma controversia, caso en el cual se efectuará la consulta respecto de las que no;
c) Si bien el TJCA ha emitido interpretación prejudicial previa, el juez nacional considera imperativo que la corte andina precise, amplíe o modifique el criterio jurisprudencial contenido en dicha interpretación prejudicial; o,
d) Si bien el Tribunal ha emitido interpretación prejudicial previa, el juez nacional tiene preguntas insoslayables sobre situaciones hipotéticas que, en abstracto, se desprenden o están vinculadas con la norma andina interpretada, y que deben ser aclaradas para resolver con mayor precisión e idoneidad la controversia inmersa en el proceso nacional.
Una preocupación que generó esta histórica —y algo tardía— jurisprudencia de la corte andina fue suponer que los jueces nacionales no tendrían certeza de si un asunto ha sido o no aclarado, lo que podría, potencialmente, generar acciones de incumplimiento. Para descartar esta inquietud, el TJCA desarrolló diversos mecanismos conducentes a generar la mayor certeza posible en la actuación de los referidos jueces. En su página web se consignan las interpretaciones prejudiciales más importantes sistematizadas por temas, tres índices de criterios jurídicos interpretativos que constituyen acto aclarado y un repositorio de providencias judiciales que establecen un acto aclarado. Además, se ha entregado a los jueces nacionales un instructivo denominado «la regla de los 4 pasos» que les permite aplicar adecuadamente dicha figura jurisprudencial. Como si lo anterior fuera poco, los jueces pueden consultar directamente a un correo electrónico del Tribunal si una norma andina ha sido o no aclarada. La corte andina ya ha absuelto varias de estas consultas. Adicionalmente, se han realizado talleres con jueces nacionales para explicarles la operatividad del acto aclarado.
Después de un año, los resultados son evidentemente positivos, tal como se anticipó. Los jueces nacionales y los usuarios del sistema andino de solución de controversias están de acuerdo y satisfechos con la implementación del acto aclarado. Basta preguntarles a los jueces de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia y de la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima de la República del Perú, que son las cortes nacionales que más consultas prejudiciales formulan al TJCA.
Desde el 13 de marzo del 2023 hasta el 13 de marzo de 2024, el Tribunal ha resuelto 496 interpretaciones prejudiciales conforme al siguiente detalle:
- 5 sentencias de interpretación prejudicial que contienen un criterio jurídico novedoso.
- 23 sentencias de interpretación prejudicial que reconocen un acto aclarado.
- 12 sentencias de interpretación prejudicial que reconocen un acto aclarado en conjunto con un criterio jurídico novedoso.
- 409 autos que se pronuncian sobre la solicitud de interpretación prejudicial de normas, instituciones y temas jurídicos reconocidos como acto aclarado.
- 4 autos que se pronuncian sobre la solicitud de interpretación prejudicial de normas, instituciones y temas jurídicos reconocidos como acto aclarado en conjunto con un criterio jurídico novedoso.
- 38 autos en los que se dispuso el archivo del proceso por aplicación de la doctrina del acto aclarado por parte de la autoridad consultante.
- 5 autos en los que se dispuso el archivo del proceso por el desistimiento de la autoridad consultante derivado de la terminación anticipada del proceso nacional.
Considerando la evolución de las solicitudes y emisiones de interpretación prejudicial desde el 2008 hasta el 2022, en el Oficio 46-P-TJCA-2022 del 3 de octubre de 2022, dirigido al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión de la Comunidad Andina, el TJCA pronosticó que el 2023 recibiría 768 consultas prejudiciales y emitiría 300 interpretaciones prejudiciales, lo que hubiera arrojado un saldo negativo de 468 solicitudes pendientes de trámite, solo con respecto a ese año, en perjuicio de los usuarios del sistema andino de solución de controversias.
Sin embargo, gracias al acto aclarado, el 2023 se recibieron 236 consultas prejudiciales y se resolvieron 398 interpretaciones prejudiciales, lo que dio un saldo positivo —con relación a dicho año— de 162 interpretaciones prejudiciales a favor de los ciudadanos andinos. A finales de 2022, el número de interpretaciones prejudiciales pendientes de trámite era de 629, y para finales de 2023, los pendientes habían disminuido a 469. Como puede constatarse, el acto aclarado logra más productividad y mayor celeridad.
La carga procesal del TJCA está disminuyendo debido a la implementación del acto aclarado. Del 1 de enero al 13 de marzo de 2024 solo se han recibido 5 solicitudes de interpretación prejudicial, lo que evidencia que los jueces nacionales vienen aplicando dicha doctrina interpretativa, en el sentido de no solicitar consulta sobre aquello que ya fue aclarado por la corte andina.
La menor carga procesal consecuencia de la aplicación del acto aclarado está permitiendo que el Tribunal resuelva con mayor rapidez no solo las consultas prejudiciales, sino también los procesos judiciales contenciosos (acciones de nulidad e incumplimiento, demandas laborales y otros). El 2021, el TJCA resolvió 349 interpretaciones prejudiciales y 2 procesos contenciosos; el 2022, 269 de los primeros y 9 de los segundos; y el 2023, 398 de los primeros y 17 de los segundos, lo que constituye un récord histórico en la resolución de procesos contenciosos.
A un año de su aprobación, el criterio jurídico interpretativo del acto aclarado está cumpliendo lo ofrecido, mayor celeridad procesal tanto en el TJCA como en las cortes nacionales, lo que beneficia a los usuarios del sistema andino de solución de controversias. El balance es, con creces, positivo.
Quito, 13 de marzo de 2024.
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[1] El autor es magistrado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
[2] Si el cómputo se hace hasta el 13 de marzo de 2024, el Tribunal ha resuelto 6.873 interpretaciones prejudiciales.
[3] A la fecha, el único apoyo funcional que reciben los 4 magistrados es 1 secretario general, 5 abogados asesores, 2 auxiliares judiciales y 1 consultor (financiado con el pago de la costa procesal por la realización de informes orales en la tramitación de interpretaciones prejudiciales).
