Maritza Quispe Mamani
Abogada del Instituto de Defensa Legal en el área de Litigio Constitucional y Pueblos Indígenas.
Juan Carlos Ruiz Molleda
Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios concluidos en la Maestría de derecho constitucional de la misma casa de estudios. Actualmente se desempeña como responsable del Área de litigio constitucional del Instituto de Defensa Legal.
Procurador del MINJUS se ha opuesto a que AIDESEP se incorpore como litisconsorte en un proceso de acción popular con la finalidad de defender los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. El Procurador del MINJUS argumenta entre otras cosas, que no estamos ante un proceso constitucional de violación de un caso concreto, sino ante un proceso que analiza la constitucionalidad en abstracto de normas.
- Para entender el caso
AIDESEP pretende incorporarse a través de la figura del litisconsorte en un proceso de acción popular presentado por la Federación de Comunidades Nativas del Alto Curaray y Arabela, contra la Resolución Ministerial Nº 365-2017-MC, que regula el derecho a la consulta previa de actos administrativos del Ministerio de Cultura, y contra el Decreto Supremo Nº 010-2022-MC, que reconoce a los pueblos indígenas Aewa, Taushiro, Tagaeri, Taromenane y Záparo en situación de aislamiento, correspondiente al ámbito de la solicitud para la creación de la Reserva Indígena Napo, Tigre y Afluentes, ubicada en el departamento de Loreto.
- La posición del MINJUS
Sin embargo, el procurador público en asuntos constitucionales del Ministerio de Cultura, solicito se declare improcedente el pedido de AIDESEP, señalando que, “al tratarse de un proceso con las características señaladas previamente, en el desarrollo de este, tanto la parte demandante y la parte demandada, así como las autoridades jurisdiccionales solo deben exponer razones jurídicas de carácter abstracto que permitan determinar la compatibilidad de la norma infralegal y de carácter general con la Constitución y/o la ley (…). Por lo tanto, aquellas cuestiones de hecho o presunciones sobre una determinada aplicación de las normas no forman parte del análisis que debe realizarse en un proceso de carácter objetivo como lo es el proceso de acción popular”.
El problema constitucional de fondo es si es constitucional que, en los procesos de acción popular, se admita la participación de litisconsorte, o esto está vedado dado que son procesos de control abstracto, es decir dado que no están referidos a procesos constitucionales referidos a violaciones a derechos concretos de persona específicas.
- Sobre la figura del litisconsorte
El artículo 48° del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 31307 reconoce la figura del litisconsorte. Según esta norma “Quien tuviese interés jurídicamente relevante en el resultado de un proceso, puede apersonarse solicitando ser declarado litisconsorte facultativo”. Esta norma debe ser interpretada en consonancia con el artículo 93° del Código Procesal Civil que establece: “Cuando la decisión a recaer en el proceso afecta de manera uniforme a todos los litisconsortes, sólo será expedida válidamente si todos comparecen o son emplazados, según se trate de litisconsorcio activo o pasivo, respectivamente, salvo disposición legal en contrario”.
Este artículo, (aplicable supletoriamente a los procesos constitucionales) no hace ninguna diferencia sobre esta figura, es decir, si procede o no, en determinados procesos judiciales, por el contrario, establece una regla general.
Como señala el TC, el litisconsorte “Permite, entonces, la presencia de varias personas como partes que, por obligaciones directas o intereses comunes, están unidas en una determinada posición y piden al órgano jurisdiccional el pronunciamiento de una decisión lógica y jurídicamente unitaria. Este conjunto de personas integradas en una misma posición constituye una parte procesal única, aunque compleja. Por ello, la doctrina considera que dicha figura se presenta cuando en una relación procesal, ya sea en la parte demandante o en la parte demandada, o en ambas, aparecen varios sujetos que, independientes jurídicamente unos de otros, son unificados procesalmente por tener un interés común” (RTC No 0961-2004-AA, f.j. 3).
- Por qué consideramos legítimo el pedido de AIDESEP de incorporarse como litisconsorte
A continuación, las razones que sustentan el pedido de AIDESEP de incorporarse en el proceso de acción popular.
- Premisa necesaria: Una adecuada concepción de los procesos constitucionales
Es necesario partir de una concepción “material” de los procesos constitucionales, es decir, con una visión de estos desde los fines que persigue. El fundamento de esto está en que “El derecho procesal constitucional es una concretización de la Ley Fundamental”[1]. Para el jurista alemán Peter Haberle, esto es así en dos sentidos: en que el derecho procesal constitucional es un derecho constitucional concretizado y que le sirve al TC a concretizar la Ley Fundamental[2]. Como señala otro destacado constitucionalista italiano , Gustavo Zagrebelsky, tanto en los procesos de control abstracto como en los procesos de control concreto (defensa de los derechos o pretensiones subjetivas garantizados por la Constitución), el TC, concretiza la defensa del orden constitucional objetivo, otorgando una respuesta a situaciones concretas a partir de la necesaria interpretación de los preceptos constitucionales relacionados, específicamente a través de los principios constitucionales en los que se regula la categoría jurídica o el derecho protegible que se alegue vulnerado[3].
En esa línea debemos decir que no hay Constitución ni derechos fundamentales sin procedimientos que los concreten, que los materialicen. Como dice el TC,
“A la condición de derechos subjetivos del más alto nivel y, al mismo tiempo, de valores materiales de nuestro ordenamiento jurídico, le es consustancial el establecimiento de mecanismos encargados de tutelarlos, pues es evidente que derechos sin garantías no son sino afirmaciones programáticas, desprovistas de valor normativo. Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de procesos como el hábeas corpus, el amparo o el hábeas data, nuestra Carta Magna ha reconocido el derecho (subjetivo-constitucional) a la protección jurisdiccional de los derechos y libertades fundamentales”. (Exp. Nº 1230-2002-HC/TC, f.j. 4; exp. Nº 2488-2002-HC/TC, f.j. 22).
- AIDESEP como todo ciudadano tiene un interés difuso en la constitucionalidad del ordenamiento jurídico
Si bien es cierto, el artículo 88° del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que la demanda de acción popular se traslada al órgano emisor de la norma cuestionada y que, para el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se realiza al Ministro que la refrenda (y, si fuesen varios, al que haya firmado primero), el código también reconoce en el artículo 83 del Código Procesal Constitucional, que la demanda de acción popular puede ser presentado por cualquier persona. (subrayado agregado).
El fundamento de esto es que la constitucionalidad del ordenamiento jurídico, es decir, la regularidad del ordenamiento jurídico, la adecuación del ordenamiento jurídico a la Constitución y a las normas del bloque de constitucionalidad, no es un asunto privado, sino un asunto de interés público. Es decir, cualquier ciudadano tiene el derecho a exigir la constitucionalidad del ordenamiento jurídico.
- AIDESEP como todo ciudadano u organización puede constituirse en litisconsorte siempre que acredite que es afectado en sus derechos
Independientemente del interés general de todo ciudadano en la constitucionalidad del ordenamiento jurídico, existe un interés especifico en AIDESEP en participar en este proceso, toda vez que se trata de un proceso que afecta el reconocimiento de derechos de pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, correspondiendo a AIDESEP según la propia jurisprudencia del TC.
En efecto, no estamos hablando de normas generales como señala el procurador del MINCUL, sino de normas específicas, y que afectan directamente a los pueblos indígenas, especialmente a los pueblos en situación de aislamiento y contacto inicial.
Entonces, las preguntas que nos formulamos para entender mejor este caso, son las siguientes: ¿afecta a los pueblos indígenas la expulsión de estas normas del ordenamiento jurídico cuestionadas a través del proceso de acción popular?, ¿lo resuelto en este proceso afectará a los pueblos indígenas?, la respuesta es sí. Este es el motivo por el cual AIDESEP, que es la organización nacional que representa no sólo a más de 2439 comunidades indígenas, sino también representan a los más de 25 pueblos en aislamiento que viven en la Amazonia, tenga un interés legitimo en el presente proceso de acción popular. (STC N° 06316-2008/PA/TC, f.j.17.)
Consideramos que dada la afectación a una población vulnerable como los PIACI, y qué además su protección es de interés de todos los peruanos, es que cualquier institución u organización indígena pueda actuar legítimamente en representación de los derechos y bienes de estos pueblos, esta tesis se sustenta en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el Expediente 6316-2008-PA/TC.
Con relación a los derechos de las comunidades en aislamiento voluntario, el artículo 8 de la Ley 28736 establece que “los pueblos indígenas en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial se benefician de todos los derechos que la Constitución y la ley establecen a favor de las Comunidades Nativas». Ello, desde luego, comprende la adecuada protección jurisdiccional de sus derechos, de modo que, para efectos de su efectiva defensa, puede presentar acciones de garantía cualquier persona, natural o jurídica, por lo que no cabe cuestionar la legitimidad procesal en este tipo de demandas al margen de la vía procesal. En tal sentido, debe concluirse en este punto que, frente a reclamos actuales o futuros, cualquier persona natural o jurídica puede presentar un pedido o demanda ante autoridades con relación a los derechos de las comunidades en aislamiento o poblaciones en situación de vulnerabilidad como es el caso de las comunidades a que se refiere la Ley 28736. (Exp. No 6316-2008-PA/TC, f.j. 4) (Resaltado nuestro).
- La dimensión subjetiva de los procesos constitucionales sustenta el pedido de AIDESEP
Si bien los procesos de acción popular son procesos de control abstracto, y no de control concreto, es decir son procesos donde se analiza la adecuación de normas reglamentarias al ordenamiento constitucional y no la violación de casos concretos, eso no significa que, cualquier persona que se sienta vulnerada con la emisión o expulsión de una norma infralegal, no pueda participar en en un proceso de acción popular bajo la figura de litisconsorte, aún más, si la legitimidad para presentar este tipo de proceso recae en cualquier persona.
Y esto se debe a que, los procesos constitucionales, así como los derechos fundamentales, tienen una doble dimensión. Esto significa que todo proceso constitucional tiene una dimensión subjetiva, en tanto inciden en derechos fundamentales y tiene dimensión objetiva, en tanto incide en la supremacía normativa de la Constitución. Si bien en los procesos de control concreto, como el amparo será más predominante la dimensión subjetiva, de tutela de derechos subjetivos, también incide en la supremacía normativa de la Constitución. De igual forma, si bien en los procesos constitucionales abstractos como el proceso de acción popular, será más predominante la dimensión objetiva, destinada a asegurar la supremacía normativa de la Constitución, también incide estos procesos en la protección de derechos subjetivos.
Como señala el TC:
“(…) en el estado actual de desarrollo del derecho procesal constitucional, los procesos constitucionales persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino tambien la tutela objetiva de la Constitución. (resaltado agregado) La protección de los derechos fundamentales no solo es de interés para el titular de ese derecho, sino para el propio Estado y para la colectividad en general, pues su trasgresión también supone una afectación del propio ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de los procesos de hábeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (subjetiva- objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza (subjetiva – objetiva) de los procesos constitucionales, siendo las dos vocaciones del proceso constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los intereses (subjetivo y objetivo) comporte la violación del otro”[4]
En el caso concreto, el proceso constitucional de acción popular presentada por Feconaca, tiene como finalidad cuestionar dos normas emitidas por el MINCUL, uno que garantiza el derecho a la consulta previa que tienen los pueblos indígenas sobre la categorizacion de reservas indígenas, y el otro, que reconoce la existencia de pueblos en situación de aislamiento y contacto inicial en la Reserva Indígenas Sierra del Divisor Occidental.
- No está expresamente prohibido la incorporación de litisconsorte en un proceso de acción popular
El artículo 2.24.a del Constitución es muy claro, “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”. En la medida en que no está expresamente prohibido la presentación de un litisconsorte en los procesos constitucionales de acción popular, está permitido hacerlo. En efecto, si bien, el artículo 48 del Código Procesal Constitucional, hace referencia a la incorporación del litisconsorte facultativo en un proceso constitucional, no prohíbe la incorporación de litisconsorte de terceros en los procesos de acción popular.
Nótese que para el legislador la sola existencia de interés jurídicamente relevante habilita el apersonamiento como litisconsorte facultativo y abre la posibilidad de su incorporación como tal en el proceso de amparo y en el proceso de acción popular.
En esa línea, el Código Procesal Civil norma de aplicación supletoria sustentan el pedido de AIDESEP como litisconsorte. En virtud del artículo IX del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 31307, el Código Procesal Civil es de “aplicación subsidiaria siempre y cuando no perjudiquen a las partes ni a los fines del proceso constitucional y solo ante la ausencia de otros criterios”. Al respecto, el artículo 92° del Código Procesal Civil señala:
“Hay litisconsorcio cuando dos o más personas litigan en forma conjunta como demandantes o demandados, porque tienen una misma pretensión, sus pretensiones son conexas o porque la sentencia a expedirse respecto de una pudiera afectar a la otra”.
- La obligación de los jueces de adecuar y flexibilizar los procesos constitucionales sustenta el pedido de litisconsorte de AIDESEP
En caso de vacíos o deficiencias del marco normativo, debe flexibilizarse las reglas contempladas en el Nuevo Código Procesal Constitucional. En efecto, los jueces deben interpretar las normas procesales en consonancia con el principio de elasticidad o informalidad, contenido en el artículo III del título preliminar de dicho cuerpo normativo, según el cual “Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”.
Consecuentemente, consideramos que, bajo estos argumentos, si es posible la incorporación de la figura del litisconsorte en un proceso constitucional de acción popular. Aún más cuando el TC, permite incuso la intervención de un tercero en un proceso de control abstracto, como es el de inconstitucionalidad como muy bien lo ha señalado en el Expediente Nº 00013-2012-PI/TC, del 20 de marzo de 2013.
Como muy bien lo señaló la ex magistrada Ledesma en su voto singular, al contemplar algunas excepciones a la regla procesal general:
“(…) De esto se desprende que el Tribunal, con la finalidad de satisfacer los principios que inspiran el desarrollo de los procesos, puede flexibilizar el contenido de las reglas reconocidas tanto en el Código Procesal Constitucional como en el Nuevo Código Procesal Constitucional (…).[5]”
- El litisconsorte concreta el derecho de acceso a la justicia de los pueblos indígenas
Para nadie es un secreto que las comunidades nativas, campesinas y la población rural no puede acceder al sistema de justicia por la existencia de barreras de acceso a la justicia. El litisconsorte en los procesos de acción popular concreta el derecho de acceso a la justicia, que se encuentra reconocido tácitamente el artículo 139.3 de la Constitución como una garantía de la tutela judicial efectiva, y que está reconocido en la jurisprudencia del TC. Asimismo, el acceso a la justicia está reconocido como una norma jus cogens en el derecho internacional (Corte IDH Caso Goiburú y otros Vs. Paraguay, párr. 131). De igual manera, concreta el artículo 25.1 de la Convención Americana de derechos Humanos (CADH)
Artículo 25. Protección Judicial
- Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
- El litisconsorte concreta la obligación de protección de los derechos de los pueblos indígena
Existe la necesidad de adecuar los procesos constitucionales a la realidad y necesidades de poblaciones que han sido históricamente rezagadas por el Estado. En ese entender, la necesidad de contar con una herramienta constitucional que proteja de manera efectiva los derechos de los pueblos indígenas tiene sustento convencional, especialmente en los artículos 8, 9, 10, 11 y 12 del Convenio N.° 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
El tratado internacional, de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio en nuestro país desde febrero de 1995, no solo establece la obligación de la magistratura de respetar las costumbres y tradiciones de los pueblos indígenas, sino también la de disponer de procedimientos legales que les permitan concretar una tutela procesal efectiva para sus derechos.
Esto quiere decir que no basta con la obligación estatal de contar con herramientas legales para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas, como los procesos constitucionales. La obligación es todavía más amplia y exige que tales herramientas legales sean efectivas y eficaces, incluyendo la capacidad real de la magistratura de frenar las violaciones a los derechos humanos. En ese sentido también se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Ivcher Bristeim contra Perú: “no basta que el recurso esté en la Constitución, la Ley, o que sea admisible, sino que debe ser idóneo para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y remediarla”[6].
En ese orden de ideas, estando de por medio una situación que compromete los derechos de los PIACI, existe una obligación constitucional y moral de parte de la magistratura de aceptar que intervengan organzaciones indígenas, para que representan a los PIACI en procesos judiciales como la de acción popular, con la unica finalidad de defender juridicamente a los que no tienen voz, habida cuenta que se pretende cuestionar normas que reconcen derechos a los pueblos indígenas y pueblos indígenas en aislamiento.
Estamos de acuerdo con el respeto a las reglas procesales, en la medida en que forman parte del principio de seguridad jurídica. Sin embargo, también consideramos que la magistratura –en ciertos casos límite– debe priorizar la protección de otros bienes jurídicos que muestran una mayor relevancia, como la vida y subsistencia de los PIACI, históricamente diezmados. Un ejercicio sencillo de ponderación nos permite afirmar que los bienes jurídicos vida y tutela procesal efectiva, en el caso concreto, están por encima de la seguridad jurídica.
- A manera de conclusión: Solo el litisconsorte permite el derecho a la defensa y el derecho a la tutela procesal de los PIACI
Finalmente, debemos decir que solo el litisconsorte permite respetar y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, en general, y del derecho a la defensa, en concreto de los PIACI. El artículo 139.14 de la Constitución reconoce el principio y el derecho a no ser privado del derecho a la defensa.[7] La doctrina conoce este derecho como la prohibición constitucional de la indefensión. Según ella, «La Constitución garantiza que en cualquier proceso las partes puedan disfrutar del derecho de alegar y probar contradictoriamente y en condición de igualdad, de tal forma que si esa posibilidad es negada se considerará que no ha existido verdadera tutela judicial y se infringirá ese derecho fundamental»[8].
Para el TC es clara la relación entre el derecho a la defensa y el derecho al debido proceso. Según él: El derecho fundamental de defensa es de naturaleza procesal, y conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental, se proyecta, entre otros, como principio de interdicción en caso de indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de alguna de las partes de un proceso o de un tercero con interés.[9]
En relación con el contenido esencial, el TC ha establecido que en virtud del artículo 139.14 de la Constitución: “…se garantiza que los justiciables, en la determinación de sus derechos y obligaciones, cualquiera sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, etc.), no queden en estado de indefensión. Por ello, el contenido esencial del derecho de defensa queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida, por concretos actos de los órganos judiciales, de hacer uso de los medios necesarios, suficientes y eficaces para ejercer la defensa de sus derechos e intereses legítimos”.[10]
Referencias
[1] Peter Haberle, “El derecho procesal constitucional como derecho constitucional concreto frente a la judicatura del Tribunal Constitucional”, en Revista Pensamiento Constitucional, Año VIII, Año 8, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2001, págs. 29-30.
[2] Ibídem.
[3] Gustavo Zagrebelsky, “¿Derecho Procesal Constitucional?”. En Revista Peruana de Derecho Procesal Constitucional, Nº IV, Lima, 2001. págs. 409 y sgts.
[4] STC 023-2005-AI/TC FJ 11, también STC 04853-2004-AA/TC, f.j. 33.
[5] STC. Exp. N.° 01045-2021-AA/TC, fundamento de voto singular de la magistrada Marianella Ledesma.
[6] Corte IDH. Caso Ivcher Bristeim contra Perú. Sentencia del 6 de febrero de 2011 (reparaciones y costas), párr. 136.
[7] No es la única fuente normativa, a nivel legal tenemos el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 82.2 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. A nivel internacional, tenemos el artículo 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 14.3.d del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el art. 8.2.e de la Convención Americana de Derechos Humanos y el art. XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[8] Chamorro Bernal, F. (2001). La tutela judicial efectiva. Barcelona: Bosch, pág. 126.
[9] Sentencia recaída en el Expediente 0282-2004-AA/TC, f. 3.
[10] Sentencia recaída en el Expediente 1230-2002-HC/TC, f. 18.
