¿Una Constitución “con sabor a pueblo”? Análisis y crítica sobre la propuesta presidencial de una asamblea constituyente y una nueva Constitución

¿Una Constitución “con sabor a pueblo”?  Análisis y crítica sobre la propuesta presidencial de una asamblea constituyente y una nueva Constitución

Guillermo Mardon Zárate

Maestro en Derecho Constitucional por la USMP. Autor de la tesis Reforma constitucional y legitimidad democrática en el Perú. Abogado por la UPC. Se ha desempeñado como docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima.


El 28 de julio del presente año, Pedro Castillo, en el mensaje de asunción de mando como presidente de la República, expresó que la convocatoria a una asamblea constituyente encargada de crear una nueva Constitución es “una de nuestras principales banderas políticas convertida ahora en una bandera de la mayoría del pueblo[1], por lo que insistirá en dicha propuesta, dentro del marco de la ley y “los propios instrumentos legales que la propia constitución vigente proporciona”. Sin embargo, a continuación, reconoció contradictoriamente que nuestro modelo constitucional solo prescribe la posibilidad de la reforma parcial o total por parte del Congreso y no contempla la figura de la asamblea constituyente, “la elaboración de una nueva constitución”, ni “la atribución del presidente de la República para convocar a un referéndum constituyente”, preguntándose enseguida: “¿quiere ello decir que el pueblo está condenado a seguir prisionero de esta Constitución por el resto de sus días?”. En la lectura de su discurso anticipó que presentaría ante el Congreso, un proyecto de ley de reforma total de la Constitución, que espera sea aprobado y sometido a la ratificación del pueblo mediante referéndum[2].

Retomando la calificación empleada en este discurso sobre la vigente Constitución Política del Perú como una “sentencia condenatoria perpetua” y en algún otro momento de su campaña electoral que nuestro país necesitaba de una Constitución “con sabor a pueblo”, debemos precisar categóricamente que el análisis de las reformas según nuestro ordenamiento debe ser llevado a cabo de manera sistemática de acuerdo al sistema constitucional peruano. En ese tenor, el artículo 206 de nuestra Constitución determina que “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso”, incidiendo en los mecanismos que pueden ser empleados[3] y que el 0.3 % de ciudadanos cuentan con iniciativa legislativa de reforma. Mientras que el artículo 32, inciso 1, habilita que “pueden ser sometidas a referéndum la reforma parcial o total de la misma”. En un anterior análisis, sostuvimos que la iniciativa ciudadana de reforma debe acatar el procedimiento descrito en el artículo 206, esto es, que en sede parlamentaria debe analizarse su viabilidad o no[4]. De igual forma, el reconocimiento de la iniciativa legislativa de reforma por parte del Poder Ejecutivo y de los congresistas debe observar dichas reglas[5].

Nuestra evaluación está circunscrita a lo que dictamine nuestra norma parámetro, la cual ha positivizado la posibilidad de una reforma total y que, al no haber hecho diferencias entre el mecanismo en particular para las reformas parciales y la reforma total, prescribe que el procedimiento expuesto en el mencionado artículo 206 operará en ambos casos[6]. Aunque también debe recordarse la exigencia impuesta por el Tribunal Constitucional respecto a que un escenario de reforma total implicará un posterior sometimiento a referéndum de manera obligatoria ya que en caso contrario el mismo se tornaría en inconstitucional[7].

Es pertinente señalar que la remisión a la reforma total en nuestra Constitución se torna polémica en la doctrina, puesto que se considera un sinsentido que se prevea esta. Ello debido a que su manifestación recae en el Poder Constituyente, cuya naturaleza ilimitada puede manifestarse a través de una Asamblea Constituyente. No obstante, debemos recordar que el propio Tribunal Constitucional manifestó: “o descartamos la capacidad de reformar totalmente la Constitución, al amparo de lo que la teoría constitucional expone, en cuyo caso, nuestro parámetro deja de ser la norma constitucional y la sustituimos por la doctrina [lo que sería un verdadero contrasentido][8].

Dicho esto, el Supremo Intérprete destacó la viabilidad de la reforma total de la Constitución en virtud de las propias reglas que esta instituye. Por ello, podrán ser analizados los proyectos de reforma parcial o total que emanen de los propios congresistas, de los ciudadanos o del Poder Ejecutivo, pero será el Parlamento el encargado de aprobarlos o no. De esta manera, la posibilidad de llevar a cabo una asamblea constituyente, conforme al texto constitucional, no se encuentra contemplada y se incurriría en un manifiesto fraude constitucional[9] al permitir que se convoque a esta asamblea quebrantando el respeto a las normas constitucionales vigentes y desconociendo la actividad soberana del Congreso, único encargado de tramitar las adaptaciones que requiera la Constitución.

Trayendo a la memoria de nuevo el mensaje presidencial, el declarado electo mandatario expresó lo siguiente: “Hay quienes cuestionan para qué se necesita una Asamblea Constituyente, si la Constitución puede ser reformada por el Congreso. Quienes hacen esta objeción deberían recordar que el Poder Ejecutivo debe concentrarse en gobernar, y el Congreso en legislar y ejercer el control político al gobierno; tareas que deben estar referidas a atender los asuntos urgentes de cada día”. Nótese la inexactitud de lo manifestado y, en específico, el desconocimiento sobre las funciones de los poderes del Estado Peruano, en tanto si bien es cierto el Poder Ejecutivo es el encargado de dirigir las políticas públicas, la labor del Congreso no solo se circunscribe a una función legisladora ordinaria, sino que dentro de las facultades legislativas inherentes a su naturaleza representativa, dicha institución tutelar ostenta también la facultad de estimar la viabilidad o no de las reformas constitucionales. Esto es así porque se reconoce en sus representantes, los congresistas, la iniciativa legislativa de reforma de la Constitución y la decisión categórica para aprobar esas reformas constitucionales, las cuales pueden surgir de las propuestas de los órganos autorizados por la propia Constitución.

Hasta aquí, si hablamos de reformar el pacto político desde la propia Constitución, deben seguirse los procedimientos establecidos, los cuales se encuentran claramente delimitados, respetando las atribuciones de los órganos encargados en su ejecución y evaluando el sentir ciudadano de la configuración o no de un momento constituyente[10].

En la actualidad, la ciudadanía experimenta un tenso y dividido momento político, que continúa agudizándose desde el proceso electoral de la segunda vuelta. Es acertado destacar que esta crisis de incertidumbre por el futuro político y económico del país viene precedida y acompañada por el desastre sanitario de la pandemia de Covid-19. Complementa esta coyuntura la inestabilidad económica generada por la subida del precio del dólar, así como de los alimentos y productos esenciales de la canasta básica familiar. Frente a este panorama adverso, el objetivo nacional de la sociedad en su conjunto debe concentrarse en buscar la estabilidad general y la recuperación del país en todos los ámbitos afectados. Creemos que ese objetivo no se alcanza de ningún modo forzando un momento constituyente por el que se busque un nuevo orden político y constitucional, tal como es presentado.

En ese sentido, contrastando la carga ideológica del mensaje presidencial con una simple constatación de la realidad peruana, puede apreciarse, por ejemplo, que, conforme a la encuesta publicada por Ipsos, tres días antes del discurso de asunción de mando, solo un 11 % de una muestra poblacional consideraba como prioridad impulsar el cambio de la Norma Fundamental, lo cual colisiona con la percepción personal del presidente respecto a que el cambio de Constitución es una aspiración mayoritaria del pueblo peruano. De modo semejante, en cuanto a la conveniencia de la reforma constitucional, el 40 % de los encuestados apoya la idea de reformas parciales, el 32 % considera que debe llevarse a cabo una asamblea constituyente que reforme la Constitución en su totalidad y el 25 % opina que no se debe operar ningún cambio en esta[11]. Como vemos la propuesta presidencial no cuenta con la aprobación de una amplia mayoría ciudadana; al contrario, la población en las calles reclama soluciones inmediatas exigiendo políticas públicas de salud, empleo y educación. No puede generalizarse la idea de una nueva Constitución evocando un apoyo absoluto del pueblo para su cometido cuando es inexistente o muy minoritario, sin que dicha opinión devenga en falaz.

Finalmente, a puertas de la presentación del actual gabinete ministerial en el Congreso y el otorgamiento del voto de confianza, debe tomarse en consideración la relación entre esta figura y el proyecto de reforma constitucional para una eventual asamblea constituyente. No debemos olvidar que, en el caso “Disolución del Congreso”, el Tribunal Constitucional reiteró lo manifestado en la Sentencia 0006-2018-PI, respecto a que si bien la figura de la cuestión de confianza ha sido regulada de manera abierta en nuestra Constitución conforme a las políticas que la gestión del Poder Ejecutivo requiera, en cuanto a proyectos de reforma de la Constitución, estos solo podrán ser vinculados a dicha prerrogativa en la medida en que se trate de aspectos vinculados con alguna función o competencia de dicho poder[12].

Como señalamos anteriormente, si bien se reconoce al Ejecutivo la facultad de plantear iniciativas legislativas de reforma, la competencia en la aprobación de estas recae exclusivamente en el Congreso respetando lo establecido en la Ley Fundamental, en virtud de los mecanismos deliberativos y de representación que emanan de este legítimo poder. Así las cosas, un eventual escenario en donde se condicione la cuestión de confianza a la aprobación del proyecto de reforma, devendría en inconstitucional e ilegal, en una maniobra encubierta para atentar contra la democracia peruana y el sistema constitucional instaurado con nuestra independencia en 1821.


[1] Al respecto, algunas encuestas revelan cuán lejos de corroborarse con la realidad está la opinión de Pedro Castillo. Por ejemplo, una encuesta del IEP del mes de julio registró que solo un 23 % de encuestados quiere una nueva Constitución; del mismo modo, la encuestadora internacional Datum indicó solo un 28 % a favor de esta opción. Véase https://ojo-publico.com/2945/version-de-bellido-sobre-apoyo-la-nueva-constitucion-es-enganosa

[2] Véase https://andina.pe/agencia/noticia-lea-aqui-mensaje-a-nacion-del-presidente-pedro-castillo-855372.aspx

[3]  Asimismo, la reforma es procedente mediante 66 votos y convalidación por referéndum o con 87 votos en dos legislaturas ordinarias sucesivas, en donde puede omitirse el referéndum.

[4] Véase nuestro artículo publicado en La Ley https://laley.pe/art/11645/la-convocatoria-a-una-asamblea-constituyente-via-referendum-en-nuestra-actual-constitucion-mito-o-realidad

[5] Cfr. con el artículo 206, que estipula que cuentan con iniciativa legislativa de reforma, el presidente de la República, con la aprobación del Consejo de Ministros, los congresistas y el 0.3 % de ciudadanos, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.

[6] Véase nuestra tesis de maestría en https://repositorio.usmp.edu.pe/handle/20.500.12727/8453, p. 79.

[7] Cfr. con el fundamento jurídico 115 de la Sentencia 00014-2002-AI/TC.

[8] Cfr. con el fundamento jurídico 81 de la Sentencia 00014-2002-AI/TC.

[9] Dicho concepto alude a la utilización espuria del procedimiento de reforma. Así, desde la “legalidad” se destruye el orden constitucional. Cfr. García Toma, Víctor (2010). Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Arequipa, Perú: Adrus, p. 571.

[10] En palabras de Jason Frank, esto implica un escenario inusual en donde hablar en nombre del pueblo tiene eco y por el cual se pueden destruir los procedimientos de la política ordinaria sin perder aparentemente el carácter de democrático. Frank, Jason (2010). Constituent Moments: Enacting the People in Postrevolutionary America. Durham, NC: Duke University Press. Citado en el artículo de https://core.ac.uk/download/pdf/46545038.pdf

[11] Véase El Comercio, https://elcomercio.pe/politica/actualidad/encuesta-el-comercio-ipsos-la-prioridad-de-los-peruanos-es-la-salud-noticia/

[12] Cfr. con el fundamento jurídico 199 de la Sentencia 00006-2019-CC/TC.

Referencias bibliográficas

Andina. Mensaje a la Nación del presidente Pedro Castillo. https://andina.pe/agencia/noticia-lea-aqui-mensaje-a-nacion-del-presidente-pedro-castillo-855372.aspx

Castro, Jonathan (25 de julio de 2021). Encuesta El Comercio-Ipsos: La prioridad de los peruanos es la salud. https://elcomercio.pe/politica/actualidad/encuesta-el-comercio-ipsos-la-prioridad-de-los-peruanos-es-la-salud-noticia/

Frank, Jason (2010). Constituent Moments: Enacting the People in Postrevolutionary America. Durham, NC: Duke University Press. https://core.ac.uk/download/pdf/46545038.pdf

García Toma, Víctor (2010). Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Arequipa, Perú: Adrus.

Mardon Zárate, Guillermo (2021). Reforma constitucional y legitimidad democrática en el Perú. Tesis de maestría en Derecho constitucional por la Universidad de San Martín de Porres. https://repositorio.usmp.edu.pe/handle/20.500.12727/8453

Mardon Zárate, Guillermo (13 de julio de 2021). La convocatoria a una Asamblea Constituyente vía referéndum en nuestra actual Constitución: ¿Mito o realidad? https://laley.pe/art/11645/la-convocatoria-a-una-asamblea-constituyente-via-referendum-en-nuestra-actual-constitucion-mito-o-realidad

Sentencia del Tribunal Constitucional N.º 00014-2002-PI/TC

Sentencia del Tribunal Constitucional N.º 00006-2019-CC/TC

Tapullima, Gianella y Mogollón, Valeria (11 de agosto de 2021). Es engañosa la versión de Bellido de que más del 50 % de la población ha apostado por una nueva Constitución. https://ojo-publico.com/2945/version-de-bellido-sobre-apoyo-la-nueva-constitucion-es-enganosa