Romina Segura
Asociada Principal en Estudio Echecopar asociado a Baker & McKenzie International. Abogada con formación y experiencia en derecho de la construcción, así como en la conducción de mecanismos de prevención y solución de controversias.
A propósito de la entrada en vigencia de la Ley 32069[1] y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 009-2025-EF[2] (en adelante, nuevo régimen), resulta importante reconocer el avance que hace la normativa de contrataciones públicas en la regulación del uso de la Junta de Prevención y solución de controversias para propiciar espacios que permitan la prevención de controversias tan pronto inicia su funcionamiento en la ejecución contractual.
Las modificaciones del régimen aplicable a la Junta muestran una serie de acciones que en nuestra opinión coadyuvan a llevar la práctica la facultad preventiva que tiene y en un buen escenario a concretar los resultados positivos que se esperan con su uso.
En esta oportunidad nos concentraremos en el uso de la Junta en la ejecución de Contratos de Obra. Y en un siguiente texto abordaremos lo relativo a los Contratos de Suministro.
- Introducción
Desde la entrada en vigencia de la Ley 30225 y su Reglamento, que precede al nuevo régimen, en los Contratos con el Estado y específicamente en aquellos cuyo objeto era una obra, se introdujo como parte de los mecanismos de solución de controversias durante la ejecución y de manera previa al arbitraje, la Junta.
Un mecanismo que conformado por profesionales principalmente técnicos tienen a su cargo la prevención y solución de controversias entre las partes, siendo una ventaja para ello que su funcionamiento sea desde el inicio del plazo de ejecución de la obra y hasta su terminación con la recepción de la obra.
Bajo este contexto, donde el mecanismo de la Junta ha sido usado un poco más de 6 años en Contratos de Obra; entra en vigencia el 22 de abril de 2025 próximo, la Ley 32069 y su Reglamento. Este nuevo régimen mantiene la tendencia del uso de dicho mecanismo en Contratos de Obra, y avanza en la regulación, en el sentido de incluir disposiciones que evidencian la importante de trabajar en la gestión de controversias durante la ejecución contractual, la planificación de actividades para prevenir controversias, y la realización de estas actividades para concretar esta prevención.
En la medida que la gestión de conflictos es una herramienta esencial en la administración de proyectos que permite identificar, abordar y resolver disputas de manera efectiva, nos parece importante abordar en este nuevo contexto, los cambios significativos en el régimen de la Junta sobre prevención de controversias.
Este texto analiza las nuevas acciones y procedimientos establecidos destacando su impacto en la prevención de conflictos en Contratos de Obra. También resalta los momentos clave en los que estas acciones y prácticas deben ser planificadas y realizadas para prevenir controversias.
- Cambios en el Régimen de la Junta: en el inicio de funciones y el ejercicio de la prevención de controversias.
Los cambios más importantes en el nuevo régimen de la Junta para efectos de favorecer la prevención de las controversias en Contratos de obra son en nuestra opinión las siguientes:
- La implementación de acciones específicas para que la Junta inicie funciones Junto con el plazo de ejecución del Contrato.
- La realización de una reunión informativa o inicial que se da tan pronto se suscribe el Contrato Tripartido con los adjudicadores.
- Las visitas presenciales, la entrega o acceso de información sobre el avance del proyecto.
- Y finamente los procedimiento detallados para el ejercicio de las facultades prevención de controversias y de opinión consultiva.
Pasamos a desarrollar nuestra opinión respecto de estos cambios y como las actividades antes mencionadas, y su planificación, pueden ser una herramienta clave para gestionar adecuadamente los desacuerdos o controversias de las partes en la ejecución del respetivo Contrato.
- Los cambios y la regulación aplicable.
El régimen aplicable a la Junta que abordaremos en este texto está comprendido por la Ley 32069 y su reglamento, así como el proyecto de Directiva[3] relativo a la Junta publicitado hasta el momento.
Si bien la mayoría de la regulación sobre el uso de la Junta está en la Ley y su reglamento, en este caso, también se encontrará regulación complementaria en la Directica que publicará el Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE) y en los Reglamentos de los Centros que las partes acordarán seleccionar para que administre la Junta.
Sobre la base de las disposiciones antes citadas abordaremos los cambios del nuevo régimen, donde resaltaremos las acciones a realizar para trabajar en la prevención de controversias como parte de un gestión de conflictos adecuada durante la ejecución contractual:
- Respecto de la implementación de acciones para que la Junta inicie funciones Junto con el plazo de ejecución del Contrato de obra.
Para quienes hemos tenido oportunidad de usar el mecanismo de la Junta durante el régimen vigente; sabemos lo crítico o relevante que resulta que dicho mecanismo inicie funciones lo más pronto posible para que se pueda trabajar en prevenir controversias.
Si bien esto no es materia del presente texto, como antecedente, resulta relevante mencionar que en el marco del uso de este mecanismo, si bien las partes pactaban en el respectivo del Contrato el uso de la Junta; en la práctica éstas no lograban arribar a consensos para designar a los adjudicadores en los plazos establecidos por la Directiva del OSCE. Tampoco lograban suscribir el referido Contrato Tripartito conforme lo establecía dicho régimen, sino que esto quedaba diferido por varios meses. En la medida que tanto la constitución de la Junta como la firma del Contrato tripartito eran una condición previa para el inicio de sus funciones, estas quedan diferidas el tiempo que las partes en la práctica se tomaban para constituir la Junta y suscribir dicho documento.
En la mayoría de los Contratos, la Junta no inició funciones en el momento previsto según el régimen sino luego de transcurridos entre 4 a 6 meses luego de iniciado el plazo de ejecución. Lo que en muchos casos propicio que los desacuerdos entre las partes no pudieran ser prevenidos sino más bien solucionados mediante una decisión y no necesariamente en la oportunidad que lo requería la obra o el proyecto en ejecución.
Por ello el nuevo régimen, como primer cambio relevante establece que para el inicio del plazo de ejecución del Contrato, las partes están obligadas a conformar la Junta y suscribir el Contrato Tripartito con los adjudicadores. Esto está tanto en el Artículo 346.4 del Reglamento como en el 176 del mismo cuerpo normativo, en cuyas disposiciones se advierten consecuencias o sanciones para el caso que la Entidad contratante no cumpla con dichas obligaciones.
No obstante lo anterior, somos de la opinión que para lograr la constitución de la Junta y la suscripción de los contratos tripartitos conforme lo propone la norma, resulta clave que las partes durante las actuaciones preparatorias, trabajen en seleccionar un Centro que no solo debe cumplir las formalidades requeridas por la norma sino que también según sus Reglamentos pueda administrar y asistir adecuadamente el funcionamiento de la Junta y cuente con un listado de profesionales que pueden desempeñar el rol de adjudicador. Pues ello facilitará
- Respecto de la realización de la reunión informativa o inicial tan pronto se suscribe el Contrato Tripartido con los adjudicadores.
Un cambio que resulta totalmente nuevo en la regulación de la Junta es la realización de una reunión informativa sobre el mecanismo y su funcionamiento, tan pronto se suscriba el Contrato Tripartido con los adjudicadores. El propósito de esta reunión como su nombre lo anticipa es informar. Por ende el momento en el que se lleve a cabo será clave. El proyecto de Directiva del OECE propone que esta reunión se lleve a cabo dentro del plazo de 5 días luego de suscrito el Contrato Tripartito.
Tal como consta en el Reglamento de la Ley 32069, en dicha diligencia, se debe explicar cuando menos lo siguiente:
- El propósito de las funciones, es decir, se deberán definir claramente los objetivos del uso de la Junta así como las responsabilidades de los adjudicadores, las partes y el Centro.
- La operatividad. Esto es una descripción de cómo se llevarán a cabo las funciones y los procedimientos a seguir. Esto para asegurar que todos los participantes estén alineados en cuanto a los procedimientos, y con ello facilitar la ejecución eficiente de las tareas que cada uno tiene a su cargo.
- La importancia del deber de colaboración en la prevención de conflictos. Respecto de elemento, lo que corresponderá es resaltar la necesidad de cooperación y comunicación para identificar posibles disputas de manera proactiva. Esto ayuda a crear una cultura de respeto y apoyo mutuo.
Abordar al menos estos puntos durante la primera reunión de la Junta proporciona una base sólida para el entendimiento de las partes y de los demás participantes, sobre el objetivo de su intervención y los márgenes de acción disponibles para interactuar durante su funcionamiento. Al clarificar los roles y las expectativas, se minimizan las posibilidades de conflictos y se fomenta un ambiente de trabajo adecuado que puede evitar o controlar desacuerdos o superarlos con mayor facilidad. Esto también maximiza el capital humano, asegurando que los recursos se utilicen de manera efectiva y que sean asignados en mayor proporción a la ejecución del proyecto materia del Contrato.
Agrega el proyecto de Directiva, que en dicho reunión además, se deberán abordar temas como los siguientes:
- Según corresponda al método de entrega de proyecto, una exposición sobre el desarrollo de la ingeniería. Por ejemplo en el caso de tratarse del sistema de entrega de solo construcción, se espera que en la reunión se exponga sobre el Expediente técnico.
- También se realice la revisión y verificación de matriz de riesgos, ajustada al respectivo proyecto.
En nuestra opinión el éxito de esta primera reunión, dependerá de la metodología que se use y la calidad del contenido. Por ello nuevamente será clave su planificación y participación de los adjudicadores así como la del Centro que administra la Junta realicen.
- Las visitas periódicas y la entrega de información sobre el proyecto.
Un siguiente cambio importante radica en la planificación de las actividades que tendrá la Junta durante su funcionamiento. Si bien en el régimen anterior también estaba previstas la entrega de información de la obra y la vistas al sitio o terreno, dicho régimen no estableció tales acciones como una obligación; sino que de manera complementaria quedaron establecidas por la Directiva del OSCE.
En este caso, el Reglamento de la Ley 32069, establece las siguientes acciones u obligaciones para el caso de obras:
- Que la Junta realice reuniones o visitas periódicas presenciales al sitio o terreno de la obra, a fin de informarse adecuadamente sobre el avance
- Que la Junta acceda a la información de la ejecución contractual de la obra registrada en Pladicop[4] no solo para estar informado sobre el avance sino también para que detecten potenciales desacuerdos. Esto sin perjuicio de la obligación de las partes de remitir también dicha información a los adjudicadores.
Lo antes descrito resulta tanto del Artículo 349 del Reglamento y del proyecto de Directiva sobre Junta.
Dicho esto, considerando que de acuerdo con este nuevo régimen, en el Contrato Tripartito deberá quedar establecida la frecuencia de la remisión de la información , realización de reuniones y visitas al sitio o terreno; el momento oportuno para trabajar en la planificación de estas actividades será durante el período en el que se esté constituyendo la Junta y hasta antes de su suscripción del Contrato Tripartito. Para efectos de poder garantizar la calidad de la información y la prevención de desacuerdo, en nuestra opinión será clave que las partes trabajen en proponer de manera conjunta el tipo de información y las oportunidades en las que sobre la base de su experiencia pueden proporcionar una mejor descripción del avance de las obras y de los aspectos o circunstancias relevantes que se estén presentado en la ejecución de la obra.
- Sobre los procedimiento detallados para el ejercicio de las facultades prevención de controversias y la de opinión consultiva.
Un último cambio que quisiéramos resaltar relacionado con la prevención de controversias o desacuerdos durante la ejecución de una Obra, es aquel que incluye un listado de acciones o actividades para ejercer las facultades de prevención de controversias, y emitir una opinión consultiva.
Bajo el régimen inicial, aunque la Junta tenía la función de prevenir conflictos, las actividades para llevar a cabo esta función eran bastante generales e incluso acotadas. Por ello, el nuevo régimen establece procedimientos y plazos que facilitan una planificación más efectiva de actividades preventivas.
Estas acciones están diseñadas para fomentar una práctica más activa en la prevención de controversias, donde el nuevo régimen refuerza que la prevención de controversias puede darse tanto por iniciativa de las partes como de los adjudicadores.
Dicho esto en el caso de las funciones de la Junta para la Prevención de Desacuerdos, el nuevo régimen determina que el rol fundamental lo tiene la Junta a quien no solo le encarga un rol de asistencia a las partes durante reuniones y visitas al sitio de la obra sino que además le pide que identifique circunstancias que puedan generar desacuerdos entre ellas. Esto está descrito en el Artículo 351 del Reglamento.
Para concretar la prevención de controversias, se espera que los adjudicadores busquen propiciar el entendimiento de las partes, a través de diálogos directos y reuniones individuales. Y en caso se arriben a acuerdos, estos queden registrados por escrito.
Dicho esto, en el nuevo régimen, la conformación de la Junta y su desempeño, tendrá un papel crucial, pues en nuestra opinión de la menor o mayor capacidad de los adjudicadores dependerá que estos identifiquen oportunamente posibles circunstancias que puedan generar desacuerdos entre las partes. Este enfoque proactivo busca resolver posibles conflictos antes de que escalen y en esa línea el grado de atención e involucramiento de todos los actores es fundamental.
En caso se arriben a acuerdos, aunque las disposiciones no lo dicen, será importante también que estos sean claros, de modo que proporcionen una base sólida para la resolución de cualquier desacuerdo futuro.
Por último, en relación con la opinión consultiva, que también es una función destinada a evitar que las controversias escalen, el nuevo régimen detalla una serie de actividades que pueden favorecer la adopción de soluciones de manera rápida. Esto está especificado en el Artículo 352 del Reglamento.
En el marco de esta función, la Junta proporciona opiniones sobre aspectos contractuales y técnicos. Para ello, cualquiera de las partes, con el consentimiento y participación de la otra, puede efectuar una consulta por escrito, describiendo la pregunta. El alcance de la consulta también puede ser definido con la asistencia de los adjudicadores. Posteriormente, la Junta responde en un plazo determinado, el cual puede extenderse si la consulta es compleja.
Aunque esta función permite a las partes buscar entendimientos y prevenir desacuerdos antes de que se conviertan en conflictos mayores, es crucial que las preguntas se identifiquen y formulen adecuadamente. Un aspecto clave es que los adjudicadores intervengan acertadamente para asistir en la determinación del alcance de la pregunta, si es necesario. Lo que nuevamente nos lleva a resaltar lo importante que es la selección de los adjudicadores y la conformación de la Junta.
Conclusiones
El nuevo régimen de la Junta representa un avance significativo en la gestión de conflictos dentro de proyectos de construcción. Al establecer acciones claras y procedimientos detallados, se facilita una prevención más efectiva de controversias, lo que exige un alto grado de participación y compromiso de todos los actores involucrados.
Se espera que desde el inicio de las funciones del mecanismo y en una etapa temprana del plazo de ejecución, las partes y los adjudicadores, así como el Centro que administra la Junta, trabajen en espacios que fomentan la prevención de controversias.
La implementación de visitas periódicas presenciales y reuniones informativas son herramientas esenciales cuya adecuada planificación, según el respectivo proyecto de construcción, puede asegurar el éxito del mecanismo en su misión de prevenir y resolver conflictos. Estas actividades no solo mejoran la comunicación, sino que también optimizan la asignación de recursos y reducen los costos asociados a la resolución de disputas.
En última instancia, este enfoque proactivo contribuye a un entorno de trabajo más integrado y eficiente, promoviendo en nuestra opinión la estabilidad económica del proyecto.
- El 24 de junio de 2024 se publicó la Ley General de Contrataciones Públicas. ↑
- El 22 de enero de 2025 publicaron el Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas. ↑
- El proyecto de directiva se publicó el 6 de marzo de 2025. ↑
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Pladicop es la Plataforma Digital de las Contrataciones con el Estado. ↑
