El Derecho internacional público y la dificultad de encontrar una definición universal de “refugiado climático”

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El Derecho internacional público y la dificultad de encontrar una definición universal de “refugiado climático”

Ignacio Odriozola

Abogado por la Universidad de Buenos Aires, candidato a Máster en Ciencias de Estudios de Migración y Movilidad por la Universidad de Bristol, se desempeña como abogado en la Comisión de Migrantes de la Oficina Nacional de Defensores Públicos de Argentina


 

Las personas desplazadas forzadamente como resultado de los efectos adversos del cambio climático y el impacto de los desastres, cuando superan una frontera estatal para ingresar a otro Estado, no cuentan con protección legal específica. Los denominados “refugiados climáticos”, a los ojos del derecho internacional, se encuentran en un limbo jurídico: no han sido universalmente definidos por la comunidad internacional y carecen de un instrumento propio que los proteja.  

Como veremos a continuación, las dificultades para alcanzar consenso en el sistema vigente son diversas, al igual que las propuestas que han surgido para brindar una respuesta a este asunto. 

Antes bien, vale aclarar que el concepto de “refugiado climático”, disputado entre Lester Brown (1976) y Essam El-Hinnawi (1985), al igual que otras variaciones –“refugiados ambientales”, “desplazados ambientales” o “migrantes por motivos ambientales”– cuenta con más resonancia política y académica que legal. Su uso fue rechazado tanto por el ACNUR, guardián del derecho internacional de los refugiados, como por diferentes especialistas en la materia, quienes han llegado a referirse a él como una “una acepción vaga o un mito” (Black) que refleja de manera inexacta este fenómeno, tanto desde el derecho internacional como desde su comprensión holística.

Aun así, por fuera de la conceptualización, las estadísticas y proyecciones respecto de los desplazamientos producto de factores climáticos coinciden en la gravedad del asunto: mientras que se calcula que en 2018 unas 17.2 millones de personas se desplazaron dentro de los márgenes estatales (Internal Displacement Monitoring Center), hacia 2050 se estima que 250 millones de personas lo harán a nivel global (Myers; Biermann & Boas).

Entonces, ¿cuáles son las dificultades que encuentra el derecho internacional para definir este concepto? ¿qué impide alcanzar consenso en torno a ello?

Se advierten, primordialmente, dos obstáculos. Por un lado, la “multicausalidad “ de factores que provoca el desplazamiento, donde la incidencia ambiental suele considerarse un amplificador de otros vectores latentes – económicos, sociales o políticos – mas no una causa en sí misma. Por otra parte, el desafío que representa el concepto de “refugiado climático” para el andamiaje jurídico vigente en la materia. 

Analicemos este segundo aspecto. 

A nivel global, los instrumentos vinculantes con que cuenta el derecho internacional de los refugiados son la Convención de Ginebra (1951) y el Protocolo de Nueva York (1967). Este último es el encargado de eliminar la barrera temporal (antes de 1951) y geográfica (refugiados europeos) que instauraba la primera, universalizando la protección a las personas desplazadas forzadamente. En conjunto, definen explícitamente quién deberá recibir protección internacional en calidad de refugiado: esa persona debe estar fuera de su país de origen o de residencia habitual y deben existir “fundados temores de ser perseguid[o]” por motivos “de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas” (art. 1.2). 

En breves líneas, el análisis individual de un solicitante de asilo debe centrarse, primero, en el “temor”, aspecto subjetivo que exige la existencia de una base objetiva que deberá surgir de la motivación que genera este sentimiento. De allí se deduce que, el temor, debe estar “fundado” en una razón ecuánime. Por su parte, la palabra “persecución” si bien carece de una definición universalmente aceptada, según el ACNUR comprende “abusos o daños graves de los derechos humanos, a menudo pero no siempre con elementos sistemáticos o repetitivos”, que provengan de agentes estatales o no estatales. Esta persecución, debe estar asociada a alguno de los cinco motivos prescritos en la definición antes detallada.

El ACNUR entiende, además, que la “persecución” debe resultar de la actuación de las autoridades de un Estado o de sectores de la población que no respetan las normas establecidas por las leyes de ese país. Así, no parecería haber espacio para considerar a los efectos provocados por desastres y el cambio climático como agentes de persecución. Y aun considerando a estos factores como tal, debería establecerse un nexo causal entre el “motivo” que genera ese temor fundado y la persecución sufrida. Sin embargo, entre los cinco supuestos que menciona la Convención de Ginebra no se hace referencia explícita a la “fuerza de la naturaleza” (Scott), tampoco los trabajos preparatorios la mencionan y, por ello, su consideración no parecería reflejar el espíritu y el objetivo del instrumento (Keane).

Eventualmente, la propuesta de incluir a los “refugiados climáticos” en el presupuesto de “determinado grupo social” (Cooper) también fue descartada. Sobre ello, el ACNUR interpreta que este motivo “suele comprender personas de antecedentes, costumbres o condición social similares”, mientras que destaca que el desplazamiento de estas personas podría “coincidir con sus temores de ser [perseguidas] también por otros, por ejemplo, su raza, su religión o su nacionalidad”. Debe demostrarse, además, que como grupo social no se confía en la lealtad a los poderes públicos.

Lo dicho hasta aquí, refleja que quienes se desplazan por factores climáticos a través de fronteras internacionales en busca de asilo ingresan dentro de los denominados “vacíos normativos de protección” (protection gap) de la Convención de Ginebra, como fuera descripto en el marco de la Iniciativa Nansen (2012).

La inclusión de los “refugiados climáticos” a nivel global cuenta con otros obstáculos potenciales: los políticos, como la falta de voluntad de los Estados de recibir un incremento en el número de asilados; los conceptuales, como la creencia de que su aceptación podría demeritar la actual distinción -y consecuente protección- con que cuentan las personas refugiadas convencionales; y los operativos, que implicarían ejercer mayor presión sobre la limitada capacidad de acción del ACNUR. 

Probablemente los mayores avances en la materia, desde una perspectiva en derecho internacional, se han alcanzado a nivel regional. 

Concretamente, en Latinoamérica, la Declaración de Cartagena de 1984 establece aquella que se conoce como la definición ampliada de refugiado, que complementa la Convención de Ginebra con una serie de motivos como “la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. Si bien esta declaración no es un instrumento jurídicamente vinculante, la mayoría de los países de la región la han adoptado en sus legislaciones internas o la han aplicado en la práctica. Incluso, se ha sostenido su carácter de costumbre regional (Mondelli).

Con relación a los “refugiados climáticos”, la causal de “otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” ha sido la hendija que se ha buscado para incorporarlos en la definición propuesta a nivel latinoamericano. Inicialmente, se consideró que dichas circunstancias, concordante con los cuatro restantes factores vinculados al Derecho Internacional Humanitario, debían obedecer a actos del ser humano, no de la naturaleza, ya que hacían alusión implícita a “disturbios y tensiones internas, tales como motines, actos de violencia aislados y esporádicos u otros actos de naturaleza similar” (CIREFCA). Sin embargo, la Reunión de Expertos para la Interpretación de la Definición Ampliada de Refugiado contenida en la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (Montevideo, 2013) concluyó que la expresión “otras” podría reflejar la intención de proporcionar a los Estados cierta flexibilidad para garantizar protección en situaciones que no alcanzan el umbral de violencia que exigen las otras cuatro situaciones. De esta forma, se dejó “a discreción de los Estados adoptar como interpretación que la definición de refugiado de Cartagena puede proporcionar protección a las personas que huyen de desastres naturales [y], por ejemplo, se aceptó que tal enfoque no está vedado”.

Al margen de la imposibilidad de incorporar a los “refugiados climáticos” en la Convención de Ginebra, y de la eventual discreción estatal de hacerlo en el ámbito regional, han surgido diversas iniciativas con base en el derecho internacional tendientes a modificar o enmendar el sistema vigente y, así, garantizar la protección de los derechos humanos de las personas desplazadas por factores climáticos. 

Entre ellas, puede mencionarse la propuesta de ampliar la definición de “refugiado” prevista en la Convención de Ginebra, por una actualizada y con enfoque en derechos humanos (Picchi) o bien, la de actualizar los Principios Rectores de los Desplazados Internos de 1998 con el objetivo de insertar a las “migraciones motivadas por el medioambiente” y, con ellas, incluir a los “refugiados climáticos” (Cohen & Bradley). También se ha considerado la creación de una convención propia, como la desarrollada por la Universidad de Limoges, o eventualmente una similar a la Convención contra la Tortura (1984), que equilibra las obligaciones positivas que deben asegurar los Estados y los derechos que deben garantizar a los individuos (Falstrom). Incluso, se ha sugerido que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo junto con el Banco Mundial debería encargarse de la protección de sus derechos en coordinación con la adaptación de programas específicos para cada país (Biermann & Boas). Sin embargo, sabemos, ninguna de todas estas iniciativas ha tenido suficiente apoyo.  

Una propuesta pragmática ha sido la desarrollada en el marco de la mencionada Iniciativa Nansen, un proceso consultivo lanzado en octubre de 2012 cuyo propósito fue identificar prácticas eficaces en torno a las respuestas estatales que se brinda a las personas desplazadas forzadamente por factores climáticos. La Iniciativa Nansen confeccionó la Agenda para la Protección de las Personas Desplazadas a través de fronteras en el contexto de Desastres y Cambio Climático (2015), donde se destacó que al menos 50 países en décadas recientes han acogido a personas tras la ocurrencia de desastres, o se han abstenido de devolverlas, pese a que prima la falta de preparación técnica como así también la adopción de respuestas ad hoc. No obstante, allí se aclaró que la mentada agenda no apunta a “proponer una nueva convención internacional vinculante para el desplazamiento a través de fronteras internacionales” y, tampoco, pretende ampliar las obligaciones legales de los Estados.

Por último, el Pacto Global sobre Refugiados (2018), en tanto aporte reciente de trascendencia para la materia, si bien no genera obligaciones per se ha sido firmado por 181 países. Allí, cuanto menos se reconoce que los efectos climáticos aumentaron su interacción con otros vectores que provocan desplazamientos. Además, insta a los Estados a trabajar conjuntamente para atacar de raíz estas causas, como a preparar “alertas tempranas” y desarrollar planes de contingencia ante situaciones que pudieran provocar el arribo masivo de personas en busca de protección internacional.

A partir de lo dicho, podemos concluir que los “refugiados climáticos” se han topado con la resistencia de un andamiaje jurídico vigente y asentado, que impidió ir más allá, en busca de una definición y un instrumento de protección específico. Así, como dije, su resonancia tuvo mayor impacto en el campo político o académico que el jurídico. Esto no implica desconocer los avances logrados, sobre todo a nivel regional. Sin embargo, en línea con los resultados de la Iniciativa Nansen, las principales respuestas al fenómeno del desplazamiento por factores climáticos aún parecerían provenir del ámbito doméstico. A modo de disparador, merece la pena profundizar en la actuación de Brasil y la “asistencia humanitaria” a las personas haitianas que huyeron como consecuencia del terremoto en 2010, o en ciertas sentencias del Tribunal de Inmigración y Protección de Nueva Zelanda -ver AC (Tuvalu) y AF (Kiribati), NZIPT-.

Mientras tanto, la “migración ambiental”, con componentes de desplazamiento forzado, resuena como el punto de equilibrio que acerca posiciones. El reciente Pacto Global para las Migraciones (2018), aun a pesar de su carácter soft law, introdujo por primera vez en un instrumento multilateral el “acceso a una asistencia humanitaria” y el respeto pleno de los derechos de las personas desplazadas por “desastres naturales, efectos adversos del cambio climático y degradación ambiental“ (Objetivo 2.k). 

No caben dudas: por donde se la mire, la movilidad humana como consecuencia de factores climáticos ha logrado captar la atención mundial. Y más temprano que tarde, el derecho internacional deberá brindar respuestas concretas y suficientes.