Renzo Mayor
Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Adjunto de docencia en el curso de Responsabilidad Civil dictado en la Facultad de Derecho de la misma casa de estudios. Colaborador del mismo curso en la Maestría en Derecho Civil en la Escuela de Graduados de la PUCP. Se ha desempeñado como asistente de docencia en los cursos de Responsabilidad Civil, Obligaciones, Instituciones de Derecho Privado 2 e Introducción a la Metodología de la Investigación Jurídica dictados en la referida universidad. Egresado No Titulado en el área de Solución de Controversias del Estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría.
[1] El Perú es uno de los países más afectados por la pandemia generada por el Covid-19. De hecho, a la fecha en que se escribe esta nota, hay más de treinta mil (30,000) fallecidos [2], así como es el país con la mayor tasa de mortalidad en el mundo [3]. En ese sentido, el Estado recientemente ha reafirmado su intención de velar por los niños y niñas que perdieron a alguno de sus padres [4]. Así, cobra relevancia la intervención del Estado para asegurar el derecho a la educación, lo que incluye el acceso a la educación, reconocido como derecho fundamental tanto bajo la Constitución vigente [5] como los pactos internacionales suscritos por el Estado Peruano [6].
Para poder conseguir la satisfacción de este derecho fundamental, el Estado interviene en esta actividad, ya sea prestándola directamente o promoviendo que esta sea realizada por particulares. Para ello, la educación ha sido catalogada como un servicio público y el Estado estableció un régimen legal especial para los centro privados de enseñanza [7].
En ese sentido, la prestación del servicio de educación en los centros educativos privados se encuentra regulada por las leyes del sector, no pudiéndose establecer mayores limitaciones a las establecidas por ley [8]. Así, al momento en que los padres contratan con una entidad privada para que esta brinde servicios educativos a sus menores hijos, se suscribe un contrato de adhesión que se rige no solo bajo las normas del Código Civil, sino también deben observarse las disposiciones de la Constitución, lo resuelto por el Tribunal Constitucional y las normas del sector (Mendoza del Maestro 2020).
Una de estas normas es la Ley 23585, por la cual se otorga una beca integral al estudiante hasta finalizar el nivel educativo o alcanzar la graduación si es que se pierde al responsable de solventar la educación [9], la que no solo se encuentra vigente sino que ha sido desarrollada por su reglamento [10] y, por lo tanto, es de obligatorio cumplimiento por las entidades educativas privadas. Así, lo establecido en esta ley, así no esté estipulada en el Reglamento Interno del Centro Educativo o sea comunicado a los padres, integra al contrato de adhesión y es claramente una regla inmutable, que está dirigida a proteger al menor en caso este supuesto se configure [11].
Esta norma se emitió el 28 de febrero de 1983, por lo que es legítimo preguntarse si es válida conforme al ordenamiento jurídico vigente. En efecto, bajo el paradigma del Estado Constitucional de Derecho, la ley está sometida bajo una relación de adecuación, y por tanto de subordinación, a la Constitución, que contiene un conjunto de principios y valores (Zagrebelsky, 2016, p. 40), por lo que la Ley 23585 debe ser evaluada bajo el programa contenido en la Constitución vigente.
De esta manera, y como se identificó al inicio de la presente nota, en la Constitución vigente no solo existen dispositivos que abogan por asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación por razones económicas, sino que el Estado Peruano ha suscrito diversos tratados que reafirman la accesibilidad a la educación, refiriéndose precisamente a la accesibilidad económica.
De la misma manera, debe considerarse el principio de progresividad de los derechos humanos, por lo que estos deben tener la supremacía jerárquica de los derechos constitucionales, así como su régimen es de ampliación y no restricción. En ese sentido, si se otorgó el acceso a la educación gratuita en los centros educativos particulares cuando ocurra el deceso de aquel que sufragaba los gastos del menor, este no puede ser disminuido, menoscabado o alterado. (Picard de Orsini & Useche, 2005, p. 433; Vidal Salazar, 2007, p. 475).
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto reconociendo que los Estados que suscribieron el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se comprometen a adoptar las medidas necesarias para lograr la plena efectividad de los derechos hasta el máximo de los recursos que disponga [12]. Es así como solo se admitirían medida regresivas considerando todos los derechos y el máximo de los recursos [13].
Conforme lo señala Vidal Salazar, para que se “admita” una reglamentación restrictiva, esta debe ser razonable, por lo que no debe desnaturalizar la esencia del derecho, esté justificada por el contexto social y los fines que persigue y sea proporcional a sus antecedentes (2007, p. 476-477). Por lo que no eliminar esta forma de acceso a la educación en aquellos que han perdido a quien se encargaba de solventarla es irrazonable.
Una vez sustentada la validez de esta norma, así como explicada su vigencia actualmente, los requisitos establecidos en su reglamento para solicitar la beca integral hasta que se culminen los estudios son los siguientes:
En consecuencia, cualquier exigencia adicional que realicen los centros educativos particulares – como requisitos o medios de prueba adicionales – así como cualquier maniobra que se realice para evitar que se configure el hecho (como el otorgamiento de becas parciales para acreditar la ayuda económica), sería contraria a la norma. Ello implicaría que el afectado pueda recurrir como consumidor a la autoridad administrativa competente, esto es el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual (INDECOPI) o, incluso, a la tutela constitucional [14].
Referencias
[1] El autor agradece la revisión y comentarios realizados a la presente nota por Erick E. Vargas Guevara, abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Sin embargo, manifiesta ser el único responsable por los errores que se hubiesen cometido.
[2] Conforme a las estadísticas reportadas por el Ministerio de Salud y de acceso público, a la fecha de consulta hay treinta mil cuatrocientos setenta (30,470) fallecidos por el Covid-19. (Ministerio de Salud 2020).
[3] Al 2 de setiembre de 2020, el Perú registró ochenta y ocho (88) muertes por cada cien mil habitantes (100,000), la tasa más alta a nivel global. (Gestión 2020).
[4] El Primer Ministro Walter Martos ratificó, al exponer la política general de gobierno y solicitar el voto de confianza, la entrega de S/ 200.00 (doscientos con 00/100 soles) a los niños, niñas y adolescentes que hayan quedado huérfanos a causa de la pandemia y en situación de pobreza (Martos Ruiz 2020: 33-34).
[5] Para estos efectos cobra relevancia lo establecido en el artículo 16 de la Constitución Política del Perú: “Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas.”
[6] La Declaración Universal de los Derecho Humanos recoge lo propio en su artículo 26, así como también lo hace el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en sus artículos 13 y 14, e incluso se desarrolló internacionalmente este derecho en la Observación General 13, donde se estableció que las características de la educación son las siguientes: (a) disponibilidad, la existencia de instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente; (b) accesibilidad, la cual consta de tres (3) dimensiones, (i) no discriminación, (ii) accesibilidad material y (iii) accesibilidad económica; (c) aceptabilidad, la forma y fondo deben ser aceptables y supeditados al desarrollo de la dignidad de la personalidad humana, capacitar para una participación en sociedad, y favorecer la comprensión entre todos los grupos; y (d) adaptabilidad, tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de la sociedad y de los alumnos en su variados contextos.
[7] La educación no solo es un derecho fundamental, sino que también constitucionalmente se habilita la actuación estatal en ella, pues, como señala el art. 58 de la Constitución Política del Perú, “[l]a iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”. Asimismo, el artículo 1 de la Ley 28988, Ley que declara a la educación básica regular como servicio público esencial y el artículo 4 de la Ley 28044, Ley General de Educación, declaran que la educación es un servicio público. De la misma manera, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar que la educación es un derecho fundamental y un servicio público donde el Estado ejerce un especial deber de vigilancia si es prestado por particulares, como se puede advertir en las Sentencias recaída en los Expedientes 4332-2004-AA/TC (FJ 11); 4646-2007-PA/TC (FJ 50); y 0014-2014-PI/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-PI/TC y 007-2015-PI/TC (FJ 31-32); entre otras. Si bien se ha catalogado a las actividades desarrolladas por los centros educativos particulares como actividades de interés público que no cumplen con los requisitos para ser considerados servicios públicos (Kresalja, R 1999: 48), mientras que otros autores lo califican como servicios públicos sociales, donde el Estado puede concurrir con los particulares en su prestación (Huapaya Tapia 2015: 381), lo cierto es que se comulga en que existe una férrea intervención estatal en su regulación.
[8] Artículo 3 de la Ley 26549, Ley de los Centros Educativos Privados. – Propietario o promotor
3.1. El propietario o promotor es la persona natural o jurídica que constituye una institución educativa privada para conducirla y promoverla; en ese sentido, le corresponde a esta persona establecer la línea axiológica que rige su institución educativa, dentro del respeto a los principios y valores establecidos en la Constitución Política del Perú; la duración, contenido, metodología y sistema pedagógico del plan curricular de cada año lectivo o período promocional; los sistemas de evaluación y control de los estudiantes; la dirección, organización, administración y funciones de la institución educativa privada; los regímenes económico, disciplinario, de pensiones y de becas; las relaciones con los padres y/o madres de familia, tutores o apoderados; sin más limitaciones que las que pudieran establecer las normas vigentes, todo lo cual debe constar en el reglamento interno de la institución educativa. La elaboración de planes de estudio se sujeta a los lineamientos generales establecidos por el Ministerio de Educación para la diversificación curricular de la Educación Básica. (el resaltado es nuestro).
[9] Artículo 1 de Ley 23585, Estudiantes de planteles y universidades particulares que pierdan a sus padres o tutores tienen derecho a beca.- Los estudiantes de los centros educativos y universidades de gestión no estatal que pierdan al padre, tutor o persona encargada de solventar su educación, tienen derecho a una beca de estudios en el mismo plantel o universidad hasta la terminación del respectivo nivel educativo o alcanzar la graduación, siempre que acrediten carecer de recursos para sufragar dichos estudios.
Este beneficio suspende durante un ciclo universitario o un año escolar por bajo rendimiento o mala conducta del educando, pero se recupera si en ese lapso la causa de suspensión es superada; y se pierde definitivamente en el caso en que el alumno haya sido expulsado.
[10] Nos referimos al Decreto Supremo 26-83-ED, Reglamento de la Ley 23585 para el otorgamiento de becas de estudios en Centros Educativos y Universidades de Gestión No Estatal a Estudiantes que pierden al padre, tutor o persona encargada de solventar su educación.
[11] Conforme lo señalan Ayres y Gertner, una regla inmutable no puede ser modificada por los particulares y se justifica si la sociedad pretende proteger (i) a los particulares dentro de los contratos o (ii) a los particulares fuera de los contratos. (1989: 87-88).
[12] Sentencia recaída en los Expedientes acumulados 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 004-2005-PI/TC, 007-2005-AI/TC y 009-2005-PI/TC de 3 de junio de 2005. FJ 87-88.
[13] En la mencionada sentencia, el Tribunal Constitucional reconoció que la Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales si bien no es vinculante, sirve de soft-law, y reconoce la posibilidad de establecer medidas de carácter retroactivo, pero considerando todos los derechos previstos en el pacto y el máximo de recursos que se disponga (FJ 11).
[14] En la Sentencia recaída en el Expediente 4646-2007-PA/TC, el Tribunal Constitucional afirma que la educación tiene como correlativa obligación el pago de la matrícula en las escuelas privadas, lo que no implica una lesión al derecho a la educación, así como deja la posibilidad que se interponga una “garantía constitucional a fin de revertir los efectos del acto privado” (FJ 18). Sin embargo, este es un supuesto ajeno a la norma comentada, pues como se señala en su reglamento, el deceso se debe producir cuando el alumno se encuentre matriculado:
Artículo 5 del Decreto Supremo 26-83-ED.- Se consideran beneficiarios de la beca a los alumnos que a la fecha en que se produce la pérdida del padre, tutor o persona encargada de solventar su educación, se encuentran matriculados en una institución de las ya mencionadas.
Ayres, I. & Gertner, R. (1989). Filling Gaps in Incomplete Contracts: An Economic Theory of Default Rules. The Yale Law Journal, 99(1), 87-130.
Agencia EFE (2020, 2 de agosto). ¿Por qué Perú tiene la mayor mortalidad del mundo por COVID-19? Gestión.pe. https://gestion.pe/peru/por-que-peru-tiene-la-mayor-mortalidad-del-mundo-por-covid-19-noticia/
Huapaya Tapia, R. (2015). Concepto y Régimen Jurídico del Servicio Público en el Ordenamiento Público Peruano. IUS ET VERITAS. (50), 368-397. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/14827
Kresalja Rosselló, B. (1999). El rol del Estado y la gestión de los servicios públicos. THEMIS, (39), 39-98. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/10382
Martos Ruiz, W. R. (2000, 11 de agosto). Momento de unión y consenso. Agencia Andina. https://es.scribd.com/document/472121674/Discurso-de-Walter-Martos-jefe-del-Consejo-de-Ministros#from_embed
Mendoza Del Maestro, G. (2020, 20 de abril). El Servicio Educativo escolar privado y la Geschäftsgrundlage. Enfoque Derecho. https://www.enfoquederecho.com/2020/04/20/el-servicio-educativo-escolar-privado-y-la-geschaftsgrundlage/
MINSA (2020). Sala Situacional COVID-19 Perú. https://covid19.minsa.gob.pe/sala_situacional.asp
Picard de Orsini, M. & Useche, J. (2005). El principio de progresividad y la actuación de los órganos del Poder Público conforme a la Constitución vigente. Revista Venezolana de Estudios Territoriales, 421-449. https://www.redalyc.org/pdf/555/55509914.pdf
Vidal Salazar, M. (2007). Los derechos laborales como derechos fundamentales frente a la globalización y la flexibilización laboral. Pensamiento Constitucional, 12 (12), 459-491.
Zagrebelsky, G. (2016). El derecho dúctil (11° ed., Gascón, M., ed. y trad., ). Trotta.
