Oscar Andrés Pazo Pineda
Docente de las Facultades de Derecho de la PUCP y de la USMP. Especialista en Tutela Supranacional de los Derechos Fundamentales por la Universidad Complutense (Madrid) y de Derecho Público Global por la Universidad Castilla La Mancha (España). Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.
En los últimos meses ha sido una constante en los debates políticos la referencia al término “Constitución”. En algunos casos, ha sido invocado con la finalidad de plantear su posible sustitución a través de la convocatoria a una Asamblea Constituyente. En otros, destacar la necesidad de su reforma propósito de las convulsiones políticas que hemos presenciado en los últimos años. En ese sentido, parece importante formularse la pregunta: ¿por qué la Constitución importa (o debería, por lo menos, importarnos)?
Antes de formular unas breves consideraciones sobre este punto, me permito recordar una variable que no suele apreciarse en escenarios convulsos como el nuestro: la Constitución es un producto humano y, en ese sentido, es también aplicado por seres humanos. Esto implica que una clase política que no se encuentre a la altura de las circunstancias puede hacerla tan elástica como sus ambiciones políticas se lo permitan. No sorprende, por ello, que un sector de la doctrina se haya referido a la existencia de un “constitucionalismo abusivo”, el cual se advierte cuando se trata de emplear las propias herramientas que la norma fundamental habilita con el propósito de subvertir el equilibrio de poderes. Ahora bien, y es importante decirlo, también puede presentarse el escenario contrario: una clase política formada en el respeto del principio democrático y el correcto ejercicio del poder ni siquiera debería requerir una Constitución para desenvolverse de forma responsable. A esto se referían los framers de la Constitución de los Estados Unidos cuando señalaban, en la famosa obra El federalista, que si los hombres fueran ángeles, entonces el gobierno no sería necesario.
Estas reflexiones iniciales deberían dejarnos una primera observación: el mejor de los textos constitucionales puede naufragar si es que la sociedad que los acoge no se encuentra preparada para ellos, y ello implica que, aunque se convoque a las personas más versadas en derecho constitucional en el orbe, su producto podría fracasar si es que la ciudadanía busca siempre la forma de incumplirla. Esto obedece a que, generalmente, no es mejor la norma fundamental por ser un producto en sí mismo valioso, sino que su importancia se asocia con la forma en que ella se involucra en una sociedad en particular. De hecho, hay sociedades que no requieren una Constitución especialmente detallista para respetar la institucionalidad y las formas democráticas, y prueba de ello es que no necesariamente una ley fundamental generosa en el reconocimiento de los derechos conduce a mejores condiciones de vida. Sobre este punto, existen diversos estudios estadísticos que reflejan que el mayor reconocimiento formal de derechos fundamentales no siempre implica una mejora sustancial en los niveles de vida de las personas[1]. De este modo, no pareciera existir una correlación directa y automática entre la instauración de una Constitución y el inmediato surgimiento de una democracia consolidada con un adecuado equilibrio de poderes y de reconocimiento efectivo de los derechos.
Ahora bien, con esto no se desea afirmar que la Constitución sea irrelevante. Ella ha sido constantemente invocada, tanto por políticos como por autoridades jurisdiccionales, con la finalidad de evitar cualquier escenario de desviación del poder o de vulneraciones a los derechos fundamentales. En este orden de ideas, su creación ha reportado innumerables beneficios para la sociedad y, agregaríamos, para la humanidad en general. El derecho internacional, que aun cuenta con una estructura ciertamente precaria, suele voltear a mirar las experiencias nacionales para intentar recoger aquellas prácticas que le permitan cierto nivel de estabilidad y que lo conduzcan a su consolidación. Prueba de ello es que no han faltado autores en la doctrina que, con el propósito de afianzar este ordenamiento, intentan ver en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas una suerte de Constitución embrionaria de la humanidad[2]. Del mismo modo, los principales esfuerzos por “democratizar” la estructura de esta organización se han planteado como consecuencia de trasladar el concepto de “Estado de Derecho” a un nivel más allá del Estado-nación, y esto con el propósito de mejorar el equilibrio de fuerzas en las Naciones Unidas.
Las ventajas que reportan las constituciones no solo se advierten en el ámbito internacional. A nivel interno, es cada vez más usual que la ciudadanía se interrogue si algún acto del poder público se encuentra amparado o no por la norma fundamental del país. Así, el hecho que las autoridades inobserven los preceptos contenidos en ella brinda una clara muestra a la sociedad en relación con el respeto a la institucionalidad y al principio democrático. Esto no quiere decir que las constituciones sean invulnerables o que, en todos los casos, sus mandatos sean cumplidos. La historia (particularmente la peruana) demuestra que no han faltado experiencias en las que ellas se convirtieron en simples símbolos incapaces de resistirse al poder. Tampoco han faltado episodios en los que personas vinculadas al derecho han intentado hacer de las constituciones documentos lo más elásticos posibles, a fin de poder sustentar y brindar legitimidad a un determinado régimen.
Sin embargo, acaso exista algo esperanzador detrás de este panorama desolador: las autoridades se sienten obligadas a fundamentar sus conductas basándose en la Constitución. Ellas siguen siendo el centro del debate político. Cuando algún funcionario inobserva flagrantemente sus preceptos debe asumir la presunción de ilegitimidad de su acto, con todas las consecuencias que ello pueda acarrear. Inclusive existen ordenamientos en los que las infracciones constitucionales pueden ser sancionadas con inhabilitaciones para ejercer algún cargo público. En todo caso, siempre es importante recordar que la forma en que estos instrumentos de control son empleados dependerá, en buena medida, de la responsabilidad del órgano encargado de canalizar estas denuncias. En este sentido, la determinación de si un acto es o no una infracción constitucional no debería depender de las simpatías o antipatías que pudiera despertar funcionario involucrado, sino de la existencia palpable de una conducta groseramente contraria a la norma fundamental.
Ahora bien, estas infracciones, cuando no son aisladas, suelen obedecer a la existencia de proyectos políticos de índole autoritario, los cuales estiman que las restricciones legales son un serio obstáculo a superar. Sin embargo, en algunos casos las estrategias para superar algunos impedimentos son, por decirlo de alguna forma, considerablemente creativas. Por lo general, ninguna autoridad siente que se encuentra en un peldaño superior a las constituciones. Es por ello que, ante esta situación, se busca apelar a un actor superior que pueda legitimar sus empresas, y este no es otro más que el pueblo. A este último no es difícil convencerlo de que el problema de todos los males se encuentra en la Constitución local. Nuestras doce constituciones republicanas así lo atestiguan. En esta clase de momentos, muchas de las razones para reformar o cambiar la norma fundamental ya no son técnicas, sino que recurren a la emotividad para fundamentar abruptos cambios en la institucionalidad de un país.
En todo caso, también existen experiencias en las que se ha demostrado lo importante que resulta discutir sobre la necesidad o conveniencia de cambiar una Constitución. Esta no debería ser una situación que aterre. Del intercambio y de la deliberación se pueden extraer valiosas conclusiones sobre si resulta viable (o no) emprender la convocatoria a alguna Asamblea Constituyente. Este debate, sin embargo, debe contar con ciertas características mínimas que garantice que la decisión de la ciudadanía se dirija a buen puerto: es indispensable, por ejemplo, que se conozca a profundidad el documento a ser sustituido. Un examen minucioso del texto constitucional puede permitir resaltar sobre qué puntos puede centrarse el debate. Permite, de hecho, examinar si es que es necesaria una nueva norma fundamental o si es que solo bastarían algunas reformas para poder superar los impasses. Por otro lado, este intercambio debe realizarse asumiendo la posibilidad que nuestra postura no necesariamente será la correcta. Esto implica dialogar con un genuino afán de aprender y de aceptar cuando la posición contraria tiene mayor sustento que la nuestra. Sin estos componentes fundamentales, solo existirán dogmas, pero no fundamentos; defenderemos intereses, pero no derechos o instituciones. Si las constituciones no están en la condición de reflejar ese pacto mínimo de la ciudadanía, empiezan a presentarse como documentos desfasados.
Sobre este último punto, es bastante curioso que un texto no actualizado o acorde con el sentimiento mayoritario no siempre genera que la ciudadanía busque incumplirlo. Antes bien, ella suele interrogarse respecto del procedimiento para su reforma o, de ser el caso, su sustitución. Y aquí se presenta la necesidad de contar con un importante punto de equilibrio: las constituciones deben tener vocación de permanencia -aunque la experiencia de muchos países pueda reflejar lo contrario-, pero ello no quiere decir que sean eternas. Esto genera que los constituyentes deban ser especialmente prolijos al regular los mecanismos para la enmienda constitucional. Si es que se regulan fórmulas muy exigentes, siempre estará latente la tentación de acudir a mecanismos de reforma por fuera de la propia Constitución. En cambio, si se trata de requisitos que solo intentan reflejar la existencia de importantes consensos, la norma fundamental se presenta como un documento que debe ser considerado muy en serio.
En los escenarios en los que las constituciones no son lo suficientemente flexibles para admitir alguna modificación sustancial, no han faltado formas creativas de enfrentar los momentos constituyentes. El ejemplo colombiano del movimiento de la “Séptima Papeleta” lo grafica elocuentemente. La anterior Constitución de 1886 no contenía algún precepto que facultara la convocatoria a alguna Asamblea Constituyente, o la posibilidad de su reforma total. Ya con un siglo de vigencia, la sociedad colombiana entendía que era el momento oportuno para actualizar su norma fundamental, y el conducto fue a través de la inserción de una “séptima papeleta” en las elecciones generales. Se trataba, evidentemente, de un conducto no previsto en la Constitución de 1886. Cuando el caso fue sometido a la Corte Suprema, ella entendió que, en virtud del principio de que la soberanía reside en la nación, no se podrían establecer ataduras para la activación del poder constituyente. En realidad, lo que este tribunal parecía admitir es que nada puede frenar un fuerte consenso en una sociedad democrática, y más aun cuando este se activa frente a un documento que no supo actualizarse frente al cambio de circunstancias.
En efecto, las constituciones no son documentos eternos. Deben estar siempre expuestas a la crítica y a la posibilidad de su reforma. Esto, sin embargo, no debe generar que, frente a cualquier contexto o circunstancia, se deba defender su abrogación. En muchos países, el respeto a la norma fundamental es uno de los pocos elementos que genera cierto nivel de estabilidad y deferencia al ordenamiento jurídico. Invitar constantemente a la ciudadanía a alterarla puede generar la perniciosa costumbre de asumir que todos nuestros problemas pueden ser resueltos por esta vía. Ahora bien, que no se malinterpreten las cosas: la constitución importa, y por muchas razones que han sido expuestas en estas breves reflexiones; pero no debe olvidarse que para que cambien las instituciones es indispensable que cambien las personas que las lideran. Sin ello, se altera el continente, pero no el contenido. Las sociedades deben identificar sus males más endémicos y empezar a trabajar desde ellos, y es ahí cuando el derecho puede brindar todo lo que tiene para dar. Ni las mejores leyes pueden sobrevivir frente a las peores personas.
Referencias bibliograficas:
[1] Consultar, por ejemplo: Beck, C.; Meyer, J.; Hosoki, R. y Drori, G. 2019: «Constitutions in World Society: A New Measure of Human Rights». En G. Shaffer; T. Ginsburg, Tom y T. Halliday (editores). Constitution-Making and Transnational Legal Order (pp. 85-109). Nueva York: Cambridge University Press, p. 97.
[2] B. Fassbender (1998), “The United Nations Charter as Constitution of the International Community”. En: Columbia Journal of Constitutional Law. Number 36, p. 580.
