Cesar Correa Zuñiga
Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magister en Derecho de la Empresa por la Pontificia Universidad Católica del Perú y en Derecho Administrativo Económico por la Universidad Continental. Doctorando en Derecho Administrativo Iberoamericano en la Universidade da Coruña España en cotutela con la Universidad del Externado de Colombia.
I. INTRODUCCIÓN
Hacer referencia al silencio es adentrarnos a un campo muy estudiado, incluso que debería ser abordado con enfoque filosófico, en lo que respecta a la interacción de los seres humanos. En efecto, esta suerte de cosas que no se dicen, pero que se entienden, están referidas a ser una forma de protección de los seres humanos tal y como lo ha asimilado incluso el derecho público y privado.
En el campo del derecho administrativo, para fortuna de los lectores, existe lo que se conoce como el silencio administrativo tanto positivo como negativo. De hecho, en el derecho administrativo, al igual que en la vida humana, el silencio puede generar confusión, desconfianza y sobre todo la sensación de que algo fundamental, no se ha dicho o resuelto.
En ese sentido, a través del presente análisis se explora como el silencio administrativo conforme lo establecido en la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, impacta en la relación entre los ciudadanos y la administración pública, y cómo deviene en necesario romper ese silencio para restablecer la confianza legítima y la seguridad en el ordenamiento jurídico.
II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU DESARROLLO EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL – LEY Nº 27444
Para el profesor Laguna de Paz (2020) el silencio administrativo es una presunción legal que sustituye a la ausencia de una declaración administrativa expresa, entendiendo que – a ciertos efectos – ésta se ha producido, con un contenido negativo (desestimatorio) o positivo (afirmativo) (p.741).
En esa línea, el citado profesor considera, además, que el silencio es la respuesta técnico – jurídica por el incumplimiento de la autoridad administrativa de resolver; y en efecto nos encontramos ante un mecanismo jurídico que permite al ciudadano poder ejercer su expectativa con mayor asidero, ya sea de forma afirmativa o negativa, ello acorde con el ordenamiento jurídico.
En tal sentido el silencio administrativo es una respuesta que viene desde el ordenamiento jurídico. En tal sentido el profesor Sánchez Morón (2022) manifiesta lo siguiente:
El concepto y significado jurídico se remontan al periodo de consolidación del derecho administrativo continental y tiene una finalidad de garantía. En primer lugar, cuando la administración no resuelve un procedimiento existe un problema de falta de seguridad jurídica, pues el interesado queda en la incertidumbre sobre cuando se va a dictar resolución y cuál será su contenido, una situación que no puede prolongarse indefinidamente sin que padezcan los cimientos del estado de derecho (…) (p. 523).
En efecto, es muy acertado lo mencionado por el citado profesor respecto a la finalidad del silencio administrativo y lo que puede generar en el derecho, es decir la falta de seguridad jurídica, ello en el caso peruano trastoca el articulo III del T.U.O de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS en el que se establece la finalidad de la Ley la cual es el establecimiento del régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
En lo que respecta a su tratamiento jurídico en el Perú en los procedimientos administrativos de evaluación previa en los artículos 35 y 38 del citado TUO 27444, del mismo modo para el caso de los recursos, encontramos su ubicación en el articulo 225 de la citada norma; por lo que para efectos de su aplicación debemos tener presente si estamos ante un procedimiento administrativo de evaluación previa o un procedimiento recursivo.
En el caso peruano, el profesor Danos manifiesta lo siguiente:
La clasificación más aceptada distingue entre inactividad formal e inactividad material de la administración. La inactividad formal y refiere a la pasividad de la administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una petición o recurso de los particulares, es decir se traduce en el incumplimiento de resolver expresamente las cuestiones que hubiesen sido planteadas por los particulares. En cambio, la inactividad material es un simple no hacer al margen de un procedimiento, supone una conducta omisiva en cuanto a sus resultados materiales. (p. 226).
Dado esos matices especiales, es curiosa la redacción prevista en los artículos antes citados del TUO 27444, toda vez que el silencio administrativo positivo se da en todos los procedimientos administrativos a instancia de parte que no sean sujetos al silencio negativo o el caso de los recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo; siendo excepcional la aplicación del silencio administrativo negativo tomando como referencia la afectación significativo del interés público; lo que en la mayoría de casos se discutirá en la creación y aprobación de la norma sustantiva conforme el procedimiento previsto de análisis de calidad regulatoria previsto en el numeral 40.3 del articulo 40 del TUO 27444 y posteriormente incorporado en el TUPA de la entidad administrativa.
Conforme señala el profesor Morón Urbina (2017) el silencio positivo será la regla:
El primer supuesto de aplicación del silencio positivo constituye una línea divisoria radical con el silencio administrativo. El silencio positivo será la regla para todos los procedimientos, salvo que se encuentre dentro de las causales de silencio negativo. (…) se dispone que el silencio positivo es aplicable para aquellas solicitudes cuya estimación habilite el desarrollo de actividades económicas que requieren autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren sujetas al silencio negativo taxativamente contemplado (p.34)
Sin embargo, el tema no es de todo exento de complejidad, ya que si bien los procedimientos a instancia de parte por reglar encontraran la aplicación del silencio positivo; salvo la excepcionalidad prevista en la norma peruana en lo que respecta a los recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio negativo.
Sin perjuicio de ello, es de aplicación a los procedimientos sujetos a silencio administrativo positivo el plazo establecido o máximo al que deberá accionar el plazo máximo de 05 días para fines de notificación, entendiéndose el plazo establecido o máximo (por lo general 30 días conforme establece el TUO 27444) para la emisión del actos y los 05 días restantes para su notificación, sin perjuicio de las notificaciones electrónicas y sus mecanismos de acción, cuyos efectos positivos en caso no se haya cumplido con emitir el acto y/o notificar el mismo pueden dar lugar a la revisión de oficio y la declaratoria de nulidad previo inicio de procedimiento de nulidad de oficio.
Al respecto, sobre este punto en efecto nos encontramos ante un supuesto en principio de aplicación de silencio negativo; en el que el administrado ha decidido impugnar la falta de pronunciamiento mediante recurso administrativo ya sea reconsideración o revisión, haciéndose referencia que en este caso será de aplicación los efectos del silencio positivo, dentro de lo que entendemos como la prohibición de doble silencio negativo; sin embargo su redacción no esta exenta a criticas conforme señala con acierto el profesor Guzman (2020):
(…) No se encuentra a tono con lo que disponía la Ley N.º 29060, al no señalar que pasa con los recursos que se dirigen a impugnar un acto administrativo desestimatorio. A ello hay que agregar que la norma no se pronuncia respecto de los recursos administrativos al regular el silencio administrativo negativo.
Entonces, dado que las normas deben interpretarse a favor del administrado, en aplicación del principio de informalismo, debemos entender que todos los recursos se encuentran sometidos a silencio administrativo positivo, no solo aquellos que provienen del silencio administrativo negativo; teniendo en cuenta además que se someten a él, aquellos procedimientos no sometidos al silencio administrativo negativo conforme a la norma. (p. 317).
En lo que respecta a los supuestos de silencio administrativo negativo, es preciso tener presente el alcance previsto en el artículo 38 así como el numeral 199.3 del articulo 199 del TUO 27444 en el que se menciona que el efecto del silencio habilita al administrado ya sea la interposición de recursos o interponer la demanda en materia contencioso administrativa, no iniciando el computo de plazos ni términos para su interposición.
Este punto si bien resulta ser netamente procesal, en cuanto al contenido del silencio administrativo positivo, el profesor Morón (2017) menciona algo sumamente interesante:
Por tanto, para la aplicación del silencio administrativo negativo no solo basta con identificar que la materia sea un tema de salud, o de medio ambiente, o de recursos naturales, o la seguridad ciudadana, etc.; sino que será necesario que se determine si efectivamente implica que, razonablemente, el interés publico pueda verse afectado de manera directa si el procedimiento se calificaría como de silencio administrativo positivo. Bien puede suceder que un procedimiento administrativo de los sectores salud, recursos naturales, patrimonio cultural de la nación, pudiera no exponer el interés público de manera directa al asignarle silencio positivo. En tal sentido, resulta perfectamente posible que un procedimiento del sector salud sea calificado como de evaluación previa con silencio administrativo positivo, si del análisis realizado se valore que el derecho otorgado al administrado no expone directa y claramente el interés público de tutelar la salud de las personas. (p. 375).
Habiéndose desarrollado los postulados básicos del tratamiento jurídico de los silencios administrativos en el Perú, es propicio analizar la vinculación del tiempo en la confianza legitima con el fin de garantizar los derechos e intereses de los administrados.
III. EL TIEMPO EN EL MARCO DE LA CONFIANZA LEGITIMA.
El tiempo es un componente vital en la sociedad; y en particular en cada uno de los individuos que conforma la misma; es por ello que el derecho administrativo procesal no ha rehuido y ha establecido la aplicación de un plazo general para resolver los procedimientos administrativos, sean estos a instancia de parte o recursivos, cuyo plazo estándar es de 30 días; sin embargo, es posible establecer plazos y términos conforme prevé el articulo 143 del TUO 27444.
Sin embargo, como vemos la figura del silencio administrativo sea positivo o negativo puede entenderse de forma contraria como una justificación que tiene la autoridad a cargo para dilatar el procedimiento. Este aspecto que se emplea muy a menudo ha sido desarrollado, por ejemplo, por la Corte Constitucional de Colombia, siendo interesante lo postulado en el último párrafo del fundamento 19 de la Sentencia T-527/15 que señala lo siguiente:
Como se puede observar, el silencio administrativo negativo es una expresión del derecho de petición, en tanto que se trata de un mecanismo para que el ciudadano haga valer sus derechos ante la administración de justicia por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla. (F.19)
En efecto, como expresión del derecho de petición administrativa forma parte de la protección de los derechos fundamentales de la persona, vinculados con el principio de plazo razonable previsto incluso en el articulo 139 de la Constitución Política del Perú.
En consecuencia, si tenemos presente la finalidad normativa en lo que respecta a la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos y el telos de una atención certera y oportuna con un pronunciamiento expreso, claro y certero conforme a un estado de derecho, lo que se busca con ello es afianzar la confianza legitima; como muestra el numeral 1.15 del articulo IV del TUO 27444 ha establecido en el último párrafo lo siguiente:
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede varias irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
Por consiguiente, la finalidad de la existencia de los silencios administrativos debe ser opuesta a la arbitrariedad, ya que si la institución se distorsiona y se emplea con fines dilatorios o de inactividad conforme la citada del profesor Danos, se esta contraviniendo la confianza legitima puesta en el estado de Derecho, lo cual debe ser valorado y advertido siempre en el diseño, pero sobre todo resolución de procedimientos administrativos.
IV. CONCLUSIÓN
Conforme hemos transitado desde la construcción básica del silencio en el marco de las actividades humanas, el ordenamiento administrativo peruano cuenta con potentes herramientas diseñadas para el tratamiento del silencio administrativo sea este positivo o negativo; sin embargo, como se ha señalado, no se trata de aplicar literalmente el contenido normativo, si no por el contrario evaluar los supuestos y en mérito a ello atribuir una clasificación en principio mediante el diseño de normas sustantivas conforme prevé el articulo 40 del TUO 27444, para su incorporación, una vez aprobada y publicada la norma, en el Texto único de Procedimientos Administrativos, ello garantizará el respeto a la confianza legitima y al estado de derecho.
V. BIBLIOGRAFIA
Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Tomo I.
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 527/15
Danós Ordoñez, Jorge. El silencio administrativo como técnica de garantía del particular frente a la inactividad formal de la administración. En Ius et Veritas Nº 13.
Guzman Napuri. Christian. Procedimiento Administrativo General. Tomo II.
Laguna de Paz, José Carlos. Derecho Administrativo Económico. Tercera Edición.
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Tomo I.
Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo Parte General. Tecnos.
