Oscar Vásquez Nieva
Gerente Senior del Área de Tax & Legal de la Firma KPMG
En la década del noventa se inicia la reducción del Estado pasando a ser un Estado subsidiario liberal. En oposición a lo que venía ocurriendo en la década anterior, frente a las restricciones de recursos, el Estado advierte la necesidad de iniciar ajustes en todos los sectores para equilibrar el nivel de gasto con el nivel de ingreso del país. No obstante, a pesar de esta concepción económica, existen obligaciones mínimas que el Estado debe cumplir, como la atención en Salud, Educación, Seguridad, Administración de Justicia, etc.
Para el caso de los países en desarrollo, las obligaciones que el Estado debe asumir pueden ser aún mayores. En efecto, a las obligaciones mínimas que hemos comentado, se suman aquéllas que sin constituir necesidades básicas, responden al interés general, tales como el pago de la Deuda Pública y el nivel de Gasto Público (incluyendo el servicio de la deuda externa).
Como quiera que existen compromisos que el Estado no puede eludir, éste deberá procurarse de recursos que sirvan para la satisfacción de sus obligaciones. Por lo general, los ingresos requeridos para tal efecto sobrepasarán los recursos con los que cuenta el Estado, impidiendo que cumpla sus obligaciones mínimas.
Todo esto nos lleva a concluir que el primer gran problema al que se enfrenta un Gobierno es la necesidad de lograr un nivel de ingreso suficiente para el cumplimiento de las funciones de un Estado Moderno.
En este sentido, el sector público procura ingresos con la finalidad de atender diversos programas de gasto, tanto corrientes, de consumo, así como como gastos de capital[1]. En términos cuantitativos, los ingresos del Gobierno más importantes son los que derivan de los tributos pagados por los contribuyentes. Bajo esta premisa y ante la necesidad de mayores ingresos para cubrir la totalidad de gastos requeridos, se persigue una mayor recaudación de tributos.
Pero, si bien es cierto que aumentar la recaudación nacional es importante, también lo es el hacerlo al menor costo posible. Con ello nos referimos a una recaudación eficiente que logre un equilibrio entre los costos de inversión y los ingresos recaudados.
En este sentido, los elementos de todo sistema fiscal deberían ser:
- Neutral: Con el objeto de minimizar la interferencia en la asignación de los recursos de la economía.
- Equitativo: Distribución de la carga tributaria de acuerdo a la capacidad contributiva.
- Simple: Debe ser fácil y relativamente barato de administrar.
- Flexible: Debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios y condiciones económicas.
- Transparente: Los contribuyentes deben tener acceso a la información sobre cómo, cuándo y dónde tributar.
El artículo 58º de la Constitución Política del Perú define al Estado como un orientador del desarrollo del país. En ese sentido, el Estado es el responsable de administrar parte de la riqueza de los privados (particulares y empresas) que éstos ceden con la intención de que se les procure de bienes y servicios que ellos mismos no están capacitados de producir como particulares, o estándolo, no lo harían mejor.
Ciertamente el Estado debe incentivar conductas eficientes y permitir la salida de los agentes económicos ineficientes. Teniendo el Estado un rol orientador del desarrollo de la sociedad, válidamente se puede decir que cumple un rol de incentivo y/o desincentivo de conductas sociales. Por ejemplo, el Estado desincentiva conductas que la sociedad en consenso considera perjudiciales como el robo o el homicidio (esto mediante el derecho penal). De la misma forma, debe incentivar o desincentivar conductas económicas procurando que los agentes económicos sean eficientes en la búsqueda de desarrollo económico (esto mediante la política económica, de la que es herramienta la política fiscal).
Tal como hemos visto, la recaudación tributaria tiene la función clave de permitir el financiamiento sostenido del proceso de desarrollo de un país. Empero, esta función deberá ser realizada con eficiencia, es decir, de manera tal que los costos no superen los beneficios (ingresos recaudados). Así, por ejemplo, resulta ineficiente invertir S/. 1000 para recaudar únicamente S/.100.
El Gobierno, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, es el titular de la tarea de recaudación. En este sentido, tiene la obligación de determinar la política fiscal que guiará al país en el incentivo de ciertas conductas económicas. La Administración Tributaria, por su lado, es la llamada a ejecutar dicha política, en cumplimiento de las facultades y obligaciones que la ley le confiere.
A efectos de lograr incrementar los ingresos fiscales, la administración tributaria aplica medidas que buscan: (i) que los informales se inscriban en el RUC y, de este modo, tributen y (ii) que los contribuyentes inscritos declaren y honren todas las obligaciones tributarias que les corresponden. La primera de ellas busca acortar la brecha que existe entre los agentes inscritos y la economía informal (brecha de incumplimiento en la inscripción); la segunda, en cambio, tiene como propósito reducir la distancia entre lo que en la realidad acontece y lo que es declarado y finalmente pagado por el contribuyente (brecha de declaración).
BRECHAS DE INCUMPLIMIENTO TRIBUTARIO
Somos de la opinión que el aumento de la presión tributaria no resulta una alternativa idónea para la solución de los problemas de nuestro país. En efecto, medidas de este tipo podrían significar la caída de la producción, si es que se pretender perseguir a tan solo un grupo reducido de contribuyentes. Consideramos que una salida más eficiente, es la de buscar hacer tributar a los informales, donde se incluye a todos aquellos agentes económicos que tienen capacidad contributiva y pese a ello no tributan.
La cuestión, entonces, es cómo incrementar la base de contribuyentes, sobre todo si se tiene en cuenta que la recaudación vía impuestos directos sólo ha generado que los que siempre tributan, tributen más y que su fiscalización sea sumamente cara. Parecería ser ineficiente continuar con programas que obliguen de modo directo a los informales a incorporarse a la formalidad.
Las medidas descritas ya no amplían la base tributaria como antes sucedía con campañas de detección negocio por negocio. Las técnicas actuales están orientadas a la detección de evasiones cuantitativas realizadas por los contribuyentes inscritos, reduciendo en cierta medida la brecha de declaración, dejando de lado su propósito inicial, cual es disminuir la brecha de incumplimiento en la inscripción.
En este orden de ideas, nos preguntamos si conviene pensar en un sistema de recaudación cuyo eje central sea la tributación indirecta, teniendo en consideración el menor costo en su realización. Para tal efecto, es necesario desmitificar las supuestas “manifestaciones negativas” que se imputan a este tipo de imposición tributaria.
Teóricamente, los impuestos directos gravan la riqueza, tanto en su obtención como en su conservación. Sin embargo, la recaudación de este tipo de impuestos implica necesariamente un registro ante la administración tributaria. En países como el nuestro, la economía nos enseña que la lucha contra la informalidad vía impuestos directos es ineficiente cuando se llega a un punto tal de recaudación, en el que “por cada sol que se invierte en fiscalizar, se recauda menos que un sol”.
El problema del Impuesto a la Renta es que, tal como lo demuestran estadísticas mundiales, no es el más adecuado para países en vías de desarrollo, como el nuestro, donde la población compensa su escaso poder adquisitivo con evasión tributaria. Investigaciones de Felipe Larraín indican que el ingreso per cápita de los países afecta negativamente la evasión, es decir, a menor ingreso per cápita, mayor evasión. Este modelo se explica porque las familias y empresas en tiempos de crisis, ante la disminución del ingreso y para mantener un consumo fijo en el tiempo, optan por evadir tributos.
De otro lado, uno de los principios tributarios que se cuestiona en los Impuestos Indirectos, es el de Equidad. Según éste, si bien el gravamen debe ser exigible para todos sin excepción o discriminación alguna, el sacrificio que se impone a los contribuyentes debe guardar proporción con la situación de cada uno de los sujetos. En ese sentido, José Juan Ferreiro Lapatza sostiene que “cuanto mayor sea la riqueza del individuo (capacidad económica) mayor ha de ser la capacidad con la que ha de contribuir al sostenimiento de las cargas tributarias”.
Ahora bien, la lógica de este principio se enfrenta a problemas prácticos, entre los cuales se encuentra el de cómo determinar la capacidad económica de los contribuyentes. Históricamente, se ha creído que la principal manifestación de capacidad económica es la obtención o conservación de riqueza, de ahí que se sostenga que el Impuesto a la Renta es el impuesto que grava de mejor manera la capacidad contributiva de los sujetos.
En nuestra opinión, esta idea debe ser replanteada, ya que, tal como lo señaláramos anteriormente, la obtención de riqueza tal cual, no es la única manifestación de una mejor situación económica. Por el contrario, la diferencia entre un rico y un pobre se aprecia claramente en la cantidad y calidad de bienes y servicios que consumen, es decir cuanto un sujeto gasta en relación a otro.
Por estas consideraciones, creemos que los Impuestos Indirectos contienen en sí mismos el principio de equidad, ya que gravan el gasto de los contribuyentes, de tal manera que quién gasta más necesariamente tributará más. Así pues, se atiende a la capacidad contributiva, teniendo en cuenta la variable consumo en reemplazo de la variable ingreso.
Asimismo, la doctrina[2] señala que es deseable que la tributación sea neutral. Esto significa que la recaudación no interfiera en la localización de los recursos productivos, en la selección de consumo por individuos y empresas, en la alternativa entre ocio y trabajo, en las decisiones empresariales sobre grado de integración, organización de la producción y distribución de bienes y servicios, etc.
En ese sentido, el IVA (es decir, un IVA sin exoneraciones) se configura como un tributo neutral, en la medida que es un impuesto al consumo que abarca todas las transacciones de bienes y servicios. Empero, debemos señalar que el IVA tiene manifestaciones no neutrales que, a pesar de ello, las consideramos positivas, toda vez que implican el incentivo de conductas eficientes de gasto, es decir, promueven el ahorro y la inversión desincentivando el consumo que no genera riqueza adicional.
Por lo general, también se afirma que un sistema basado en Impuestos Indirectos es regresivo. Es decir, que la carga fiscal afecta en mayor proporción a los sectores de menores ingresos y de menor riqueza acumulada (porcentaje de consumo respecto al ingreso), en comparación con los sectores pudientes.
Sobre el particular, debemos indicar que no compartimos tal argumento, por cuanto parte de la premisa errada que el porcentaje del ingreso que una persona destina a consumo va disminuyendo en la medida que aumenta su nivel de ingreso. Equivocadamente, se estima que el consumo es equiparable o similar entre todos lo sujetos, tan absurdo como sostener que el consumo del pobre y el rico puede ser igual.
La supuesta regresividad del IVA ha ocasionado que se establezcan exoneraciones a las transacciones de alimentos y demás artículos de primera necesidad para el consumo de la población, tal como desde hace muchos años se ha realizado en el Perú en el caso del Impuesto General a las Ventas, fundamentalmente en productos comprendidos en la canasta básica familiar. Este tipo de medidas han sido dictadas supuestamente para aliviar la afectación de este impuesto a los sectores de menores recursos, pero en mayor medida “aliviando” a los sectores de mayores recursos, que consumen en mayores cantidades y calidades los mismos productos exonerados.
Somos de la opinión que si la intención del legislador para crear exoneraciones de este tipo es la de aliviar la pobreza, hubiese sido más eficiente otorgar subvenciones directas y localizadas. Si bien el tema es sensible de ser tratado políticamente y el costo político es elevado, creemos que este es el tema central de una reforma tributaria, lo que exige de los especialistas el aporte de mecanismos creativos y eficientes para atenuar el efecto económico en la población de menores recursos.
