Ana Claudia Acevedo Blanco
Abogada por la Universidad de San Martin de Porres, egresada del Master de Mediación y Gestión del Conflicto por la Universidad Internacional de Valencia. Especialista en derecho procesal civil y contencioso administrativo.
I. INTRODUCCIÓN.
El artículo 148 de nuestra Constitución Política permite que las resoluciones administrativas que causen estado puedan ser impugnadas mediante la acción contencioso administrativa, lo que implica que el órgano judicial revise la legalidad de la actuación administrativa.
No obstante, de acuerdo a nuestro ordenamiento, en el proceso contencioso administrativo el Juez no se limita a ser un “mero revisor de la legalidad de la actuación de la entidad administrativa”, sino que, en aras del debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, se permite a los administrados solicitar la tutela general de los derechos que considera que fueron lesionados por la administración. Ello implica que el juez, además de revisar la legalidad de la actuación administrativa, tenga la posibilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, es decir, respecto a los derechos subjetivos del administrado que pudieran haber sido afectados, reconociéndolos, reestableciéndolos y adoptando las medidas necesarias para garantizar su efectiva satisfacción[1].
En el presente artículo, nos avocaremos a estudiar el carácter subjetivo del proceso contencioso administrativo, materializado mediante la resolución de las pretensiones de plena jurisdicción.
II. LA PRETENSIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN EN LA LEY No.27584.
El numeral 2 del artículo 5 del Texto Único Ordenado de la ley No. 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo[2] señala que en el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener “el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines”.
La facultad de que un administrado pueda formular una pretensión destinada al reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente titulado hace que el proceso contencioso administrativo en el Perú sea de carácter subjetivo, ya que no solo se centrará en determinar si la administración actuó legalmente, sino que contempla la posibilidad de poder obtener un pronunciamiento del juez de manera efectiva y eficaz, que proporcione al administrado una tutela (casi inmediata) a las situaciones jurídicas de las cuales es titular.
Lo antes mencionado, se encuentra acorde a la finalidad de la acción contencioso administrativa, regulada en el artículo 1 de la ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo:
Artículo 1.- Finalidad
La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración públicas sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados .
Para los efectos de esta ley, la acción contencioso administrativa se denominará proceso contencioso administrativo.
Como es posible advertir del artículo antes mencionado, el administrado podrá solicitar no solo la anulación del acto administrativo, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de esta.[3]
III. LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
El artículo 29 del Texto Único Ordenado de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo sostiene que “En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios. (…)”
Respecto a la oportunidad del ofrecimiento de los medidos probatorios, el artículo 30 de la mencionada Ley señala que “Los medios probatorios deberán ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos interrogatorios. Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos cuando estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las prestaciones postuladas (…)”.
Como hemos señalado en el apartado anterior, en nuestro país, la finalidad del proceso contencioso administrativo no se limita a la de ser una mera revisión de la legalidad de los actos de la administración pública, sino que faculta al administrado a procurar la tutela efectiva de sus derechos, mediante la formulación de la pretensión de la plena jurisdicción, regulada en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo.
Sin embargo, las regulaciones previstas en los artículos 29 y 30 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo restringen la actividad probatoria en el proceso judicial a lo actuado en sede administrativa, lo cual resultaría eficiente si únicamente nos referimos al proceso contencioso administrativo en su faceta de revisor de la legalidad de la actuación de la administración pública, más no resulta suficiente para resolver una pretensión declarativa como lo es la pretensión de plena jurisdicción, donde el Juez tiene la tarea de resolver sobre el fondo de la controversia.
Al respecto, Ramón Huapaya[4] ha señalado lo siguiente:
Como puede apreciarse, esta regla es propia de un proceso contencioso administrativo objetivo, nomofiláctico, pensado exclusivamente en la revisión del acto y no en la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos. Este argumento olvida que nuestro proceso contencioso administrativo no es meramente revisor de actos, sino que permite también la tutela de plena jurisdicción, por medio de la cual se pueden reconocer u otorgar derechos a favor de quien demanda. Si esto es así, no tiene sentido restringir los medios probatorios que se puedan aportar para sustentar una pretensión de plena jurisdicción.
Una salida a las limitaciones probatorias establecidas en los artículos 29 y 30 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo podemos encontrarla en el artículo 31 de esta misma ley, en el cual se faculta al Juez a ordenar la actuación de medios probatorios adicionales que considere convenientes cuando los ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción[5].
Este artículo 31 permite entonces que en el marco de un proceso contencioso administrativo el Juez disponga la actuación de pruebas adicionales (de oficio), en caso de que las ofrecidas por las partes y las actuadas en sede administrativa sean insuficientes para resolver las pretensiones formuladas. Bajo esta prerrogativa, se podrán incorporar al proceso judicial incluso los medios probatorios que hubieran sido declarados extemporáneos o improcedentes durante el procedimiento administrativo, en aras de poder resolver el fondo de la controversia ante el planteamiento de una pretensión de plena jurisdicción.
Al respecto, la Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación No. 546-2022, analizando un proceso contencioso administrativo tributario ha establecido, como precedente vinculante lo siguiente:
En el proceso contencioso administrativo, las partes podrán ofrecer los medios probatorios que estimen pertinentes para acreditar su pretensión, aunque éstos hubieran sido propuestos extemporáneamente en el procedimiento administrativo; y, los órganos jurisdiccionales, atendiendo a los fines del proceso contencioso administrativo y a las garantías del derecho de prueba se encuentran obligados a analizar su pertinencia y relevancia para su incorporación válida en el proceso a pedido de parte, o evaluará su inclusión oficiosa de ser el caso. Esto se realizará considerando una interpretación sistemática de los artículos 1, 5 numeral 2, 29, 30 y 31 del Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, aprobado por el Decreto Supremo N.º 011-2019-JUS, el derecho a probar como componente elemental del derecho al debido proceso, amparado en el numeral 3 del artículo 139 y artículo 148 de la Constitución Política del Perú, considerando además la Sexta Regla vinculante establecida en el Décimo Pleno Casatorio Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso administrativo.
Este precedente encuentra sustento en los principios de impulso de oficio, informalismo y verdad material que rigen el procedimiento administrativo. Adicionalmente, teniendo en cuenta que en la Casación 546-2022 se resolvió una controversia de corte tributaria, la Corte Suprema ha tenido en consideración también que, en materia tributaria, la facultad de actuar pruebas de oficio para el mejor esclarecimiento de los hechos está regulada en el artículo 126 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por le Decreto Supremo No. 133-2013-EF.
IV. LA OBLIGACIÓN DEL JUZGADOR DE EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL FONDO ANTE EL PLANTEAMIENTO DE UNA PRETENSIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN.
En la práctica es común plantear una acumulación objetiva originaria de pretensiones en la demanda contencioso administrativa, solicitando como primera pretensión principal que el Juzgado declare la nulidad del acto administrativo y, como segunda pretensión principal, el pronunciamiento de plena jurisdicción declarando “el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines”.
En estos casos, si el administrado lograba obtener un resultado favorable, es decir, si lograba acreditar el vicio que acarrea la nulidad del acto administrativo impugnado, obtenía una sentencia declarando nulo tal acto y ordenando a la administración pública la emisión de un nuevo pronunciamiento. Así, el Poder Judicial solía abdicar de su deber de pronunciarse respecto al fondo de la controversia.
Este problema ha sido abordado por la Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación 546-2022-LIMA, señalando expresamente que “por la plena jurisdicción, el Poder Judicial, además de anular las actuaciones administrativas, también tiene la facultad de revocarlas, pronunciándose sobre el fondo del conflicto, sin tener que postergar la tutela al administrado, cuando en el expediente el juez tenga todos los elementos para decidir (…).”
En ese sentido, señala la Corte Suprema en la Casación 546-2022-LIMA, que la plena jurisdicción se activará cuando el juzgador cuente con los medios probatorios necesarios que le permitan decidir sobre el fondo de la controversia, brindando así una verdadera o al menos efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados frente a las actuaciones de la administración pública, dando con ello el cumplimiento a la finalidad del proceso contencioso administrativo, prevista en el artículo 1 de la Ley No. 27584.
Inclusive, en la referida casación se ha establecido que, en caso se cuente con los medios probatorios necesarios, el juez deberá emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, aun en los casos en que el administrado no haya planteado expresamente una pretensión de plena jurisdicción y que ello no implica la vulneración al principio de congruencia procesal.
En efecto, el principio de congruencia procesal aplicado al proceso contencioso administrativo es mas flexible que el propio del Código Procesal Civil, que es de naturaleza estricta al aludir que el juez no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en hechos diversos a los alegados por las partes[6]. Por la naturaleza tuitiva y de plena jurisdicción, en el proceso contencioso administrativo, la congruencia procesal no podría ser concebida de forma rígida, pues impediría al juez ejercer la efectiva tutela de los intereses de los administrados.
Por otro lado, el artículo 40 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo señala en su numeral 2 que, en caso de sentencias estimatorias (es decir, donde se declare fundada la demanda), el juez podrá decidir “El restablecimiento de una situación jurídica individualizada, y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda”.
En virtud a este artículo, no es necesario que la pretensión de plena jurisdicción haya sido expresamente invocada en el petitorio de la demanda, sino que bastará con que de los hechos expuestos y de los medios probatorios ofrecidos, el demandante pueda demostrar la vulneración de su derecho, siempre que el pedido de restitución o reconocimiento del derecho vulnerado haya formado parte del debate procesal.
En virtud de lo antes mencionado, se ha emitido en la Casación 546-2022, la Corte Suprema ha establecido el siguiente precedente vinculante:
En ejercicio de la plena jurisdicción, los órganos jurisdiccionales se encuentran obligados a emitir pronunciamiento sobre el fondo del conflicto, cuando de los actuados se cuente con todo el caudal probatorio que permita establecer el derecho que corresponda al administrado, brindando así efectiva tutela a los derechos e intereses de los mismos y dando cumplimiento a los fines del proceso contencioso administrativo, incluso aunque no haya sido solicitado por el accionante, siempre que estos hechos hayan sido parte de la controversia, en observancia del debido proceso, conforme al artículo 148 de la Constitución Política del Perú, el artículo 1, el numeral 2 del artículo 5 y el numeral 2 del artículo 40 del Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584 – Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo N.º 0112019-JUS.
Con esta regla del precedente vinculante, se busca que los jueces, en los casos que cuenten con todos los recursos (caudal probatorio) brinden tutela efectiva e inmediata a los demandantes, evitando así, no solo la dilación de que la controversia vuelva a ser dilucidada ante la entidad administrativa (como sucede cuando se emite una declaración de nulidad del acto administrativo) sino también aliviando la carga de la administración pública.
Referencias bibliograficas:
[1] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. “Exposición de Motivos del Proyecto de Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo”. Diario Oficial “El Peruano”, edición del 05 de julio de 2001.
[2] Aprobado por Decreto Supremo No. 011-2019-JUS.
[3] LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. “Acceso a la jurisdicción contencioso administrativa”. En: Revista Oficial del Poder Judicial. Año 3, Nº5/2009, p. 13.
[4] HUAPAYA TAPIA, Ramón (2019). El proceso contencioso administrativo. Lima, PUCP; p. 111
[5] El referido artículo señala lo siguiente:
Artículo 31.- Pruebas de oficio
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
[6] Respecto al principio de congruencia procesal, el Código Procesal Civil señala:
Artículo VII.- Juez y Derecho
El Juez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente. Sin embargo, no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en hechos diversos de los que han sido alegados por las partes.
