José Bringas Aceijas

Abogado con Segunda Especialidad en Derecho ambiental y de los Recursos Naturales por la PUCP. Maestrando en Derecho Administrativo por la PUCP

Bruno Ramos Huaytalla

Abogado por la Universidad Científica del Sur. Maestrando en Derecho Administrativo por la PUCP.

1. Introducción

La Constitución Política del Perú establece que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. En esa línea, la legislación especial de cada sector debe regular las condiciones de su aprovechamiento, incluyendo el otorgamiento de los títulos habilitantes correspondientes.

En la pesca, las reglas de acceso a los recursos hidrobiológicos se establecen en la Ley General de Pesca (“LGP”, aprobada mediante el Decreto Ley N° 25977). Asimismo, según la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción-PRODUCE (aprobada mediante el Decreto Legislativo N° 1047), PRODUCE ejerce competencia exclusiva en el ordenamiento pesquero.

El ordenamiento pesquero, según la LGP, constituye el conjunto de normas y acciones que permiten administrar una pesquería, basado en el conocimiento actualizado de sus componentes biológico-pesqueros, económicos y sociales. En otras palabras, el ordenamiento pesquero consiste en las medidas que regulan el acceso y control del aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos. Un ejemplo son las regulaciones de las pesquerías de anchoveta, jurel, caballa, merluza y pejerrey.

2. El rol de IMARPE en la institucionalidad pesquera

Ahora bien, PRODUCE aprueba estas medidas de ordenamiento, en función de las evidencias científicas proveídas por el Instituto del Mar del Perú (IMARPE) y de otras entidades de investigación (en casos como el Reglamento Pesquero de la Amazonía se reconoce los aportes del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana – “IIAP”), además de considerar factores económicos.

Así, las medidas de ordenamiento pesquero que PRODUCE aprueba, incluyen, por ejemplo, la prohibición de artes de pesca, vedas o suspensión de actividades extractivas, y la estimación de las poblaciones de determinados recursos hidrobiológicos, sobre la base del cual se establecen las cuotas de captura (globales o por embarcación), así como las temporadas de pesca.

Este importante rol de IMARPE ha quedado mucho más claro en 2023, cuando, tras la modificación de la Ley General de Pesca mediante la Ley 31749, se aclaró que PRODUCE, sobre la base de las recomendaciones del IMARPE, establece puntos de referencia biológicos para cada pesquería en los reglamentos correspondientes. Las cuotas globales de captura se definen en niveles de pesca que mantengan los recursos hidrobiológicos dentro de los puntos de referencia definidos, asegurando así la sostenibilidad de las pesquerías.

De este modo, los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP) se elaborarán de acuerdo con la información de IMARPE, mientras que la información científica del IIAP tendrá incidencia en otras medidas de ordenamiento pesquero aplicables a su ámbito de acción, es decir, la cuenca amazónica.

Por lo tanto, como hemos visto, el IMARPE cumple un rol clave, pues es el organismo técnico especializado encargado de la investigación científica que sustenta la toma de decisiones sobre los recursos hidrobiológicos. Los informes técnicos del IMARPE contribuyen a que las decisiones del Estado, en concreto del PRODUCE, sean coherentes con el manejo y la explotación sostenible de estos recursos.

3. La importancia de la Institucionalidad pesquera: El rol del IMARPE, su Ley de organización y la elección de su Presidente Ejecutivo en la institucionalidad pesquera

Considerando la importancia del IMARPE para la mejor toma de decisiones en PRODUCE sobre el acceso y control de los recursos hidrobiológicos, es oportuno comentar un reciente cambio en su organización, que se ha dado con la publicación del Decreto Legislativo N° 1677, el pasado 28 de septiembre de 2024, que aprueba el “Decreto Legislativo para el fortalecimiento y modernización de la gestión y organización del Instituto del Mar del Perú – IMARPE” (“nueva Ley del IMARPE”).

La nueva Ley del IMARPE se ha publicado al amparo de la Ley N° 32089, que ha otorgado facultades legislativas al Poder Ejecutivo en diversas materias, incluyendo la de “[f]ortalecer y modernizar la gestión y organización del Instituto del Mar del Perú (IMARPE), a fin de optimizar sus competencias, funciones y capacidades institucionales”.

Mediante esta Nueva Ley del IMARPE se deroga la anterior Ley de organización, el Decreto Legislativo N° 95, “Ley del Instituto del Mar del Perú – IMARPE” que había sido modificado sustancialmente por el Decreto de Urgencia N° 015-2020 (en conjunto, nos referiremos a ambas como “antigua Ley del IMARPE”, y como “la reforma de 2020” cuando corresponda referirnos a la última norma).

Ahora bien, ¿los cambios que se han incorporado en la organización de IMARPE han generado riesgos que podrían afectar la institucionalidad y/o gestión del subsector? Para dar respuesta a estas preguntas, revisaremos brevemente en qué contexto se aprobó y en qué consistía la reforma de 2020 por las que pasó el IMARPE:

En su versión original, la antigua Ley del IMARPE (Decreto Legislativo 95) contemplaba una dirección doble, a cargo de un Presidente del Consejo Directivo y un Director Ejecutivo, ambos considerados cargos de confianza. El primero era designado a discreción del Ministerio de la Producción (ente rector del subsector pesca) y sólo podía ser un almirante en situación de retiro (artículo 10). Por su parte, el Directivo Ejecutivo también era elegido por el mencionado ministerio. Ambos cargos compartían las funciones de representación y gestión institucional (artículo 11 y ROF del IMARPE).

1. Mediante la reforma de 2020, se unificó la dirección del IMARPE en el cargo del Presidente Ejecutivo y se introdujo un mecanismo de concurso público para el acceso a este puesto, de esta manera se ampliaba el ámbito de convocatoria de profesionales que podrían postular a este cargo funcionarial.

De esta manera, la antigua Ley del IMARPE se alineó con la Ley de Servicio Civil, Ley N° 30057 (LSC), reconociendo que el Presidente del Consejo Directivo de IMARPE es un funcionario público, esto es, ejerce atribuciones políticas, normativas y administrativas (artículo 12 del DU 015-2020), que se materializan en las facultades para “diseñar y aprobar políticas y normas o reglas de carácter general, en el ámbito y las materias de su competencia”, así como “actos de dirección y de gestión interna” (artículo 3.a y artículo 51 LSC).

1. Además, la reforma de 2020 establecía que, además del Presidente Ejecutivo, dos de los siete integrantes del Consejo Directivo de IMARPE serían seleccionados mediante concurso público, sumando un total de tres de siete. Estos dos integrantes debían ser científicos o profesionales con especialidad afín a las funciones científicas del IMARPE. Por su parte, el resto de los integrantes serían representantes de entidades estatales, como la Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra, o de actores de la sociedad civil, como universidades.
2. Finalmente, la reforma de 2020 también estableció una diferenciación en las causales de remoción de los integrantes del Consejo Directivo. Aquellos que representaban a entidades o sectores de la sociedad civil, al ocupar cargos de confianza, podían ser removidos a discreción. Por otro lado, para quienes ingresaron mediante concurso público, se establecieron causales específicas de remoción (artículo 11-A).

Al respecto, la LSC claramente señala que los funcionarios públicos pueden ser designados por confianza o por concurso público, diferenciándolos como de libre remoción o remoción regulada, esta última categoría permite que el funcionario escogido mediante concurso público tenga garantizada la estabilidad en el tiempo en su cargo dirigiendo la entidad que preside (artículo 56).

Por su parte, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en el Informe Técnico N° 001500-2022-SERVIR-GPGSC, destacó que la principal diferencia entre los funcionarios de libre designación y remoción y aquellos sujetos a designación y remoción regulada radica en la pérdida de confianza como motivo para la extinción del vínculo laboral. Mientras que en el caso de los primeros esta causa está permitida, para los segundos está prohibida. Esta distinción responde a una decisión legislativa orientada a dotar a ciertos funcionarios de mayor autonomía e independencia frente al poder político, con el propósito de garantizar una gestión técnica en la dirección de organismos públicos responsables de la regulación y/o supervisión de actividades que el legislador considere sensibles.

Pese a este importante paso en el fortalecimiento de la gestión institucional del IMARPE, esta reforma no fue plenamente implementada, dado que, ni PRODUCE aprobó un nuevo ROF de IMARPE, en línea con la redistribución de competencias (Segunda Disposición Complementaria Final del DU 015-2020) ni SERVIR estableció el comité de selección para el Presidente Ejecutivo (artículo 10.2).

Es importante resaltar que el fortalecimiento de la función pública, en especial la selección de altos funcionarios de instituciones técnicas especializadas mediante concurso público garantiza no sólo transparencia y criterios previsibles para la elección de perfiles profesionales idóneos para estos cargos sino también la estabilidad en el mismo, al desvincularla de la gestión política del sector.

En ese sentido, entidades estatales como el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), organismo técnico especializado y ente rector de la gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre, incorporó en su norma de creación el concurso público para el acceso al puesto de máxima responsabilidad de la entidad, la Dirección Ejecutiva, precisando que se accede a este cargo mediante concurso público de méritos por un plazo de cinco años (artículo 15 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N° 29763).

Frente a este planteamiento de reforma institucional, el esquema de organización planteado por la nueva Ley del IMARPE propone un esquema de dirección tripartita, conformado por un Presidente Ejecutivo, un Gerente General y un Gerente Científico. El Presidente Ejecutivo es nombrado a confianza por el Ministerio de la Producción, eliminando así el concurso público que anteriormente promovía la meritocracia. Asimismo, el Gerente General, el Gerente Científico, los jefes y/o directores de los órganos de la entidad serán designados y removidos por el Presidente Ejecutivo. Es importante señalar que, en el marco actual, el Presidente Ejecutivo ostenta atribuciones políticas y administrativas, aunque carece de atribución normativa.

Un aspecto crítico de la nueva ley del IMARPE es la falta de causales específicas para la remoción de los miembros del Consejo Directivo, lo que permite que la pérdida de confianza sea motivo suficiente para su cese. Este tipo de medidas generan un impacto negativo, pues contradice el espíritu de contar con funcionarios públicos cuya designación y permanencia estén reguladas, así como desalientan la participación de profesionales idóneos con interés en ingresar al servicio público. La incertidumbre y las presiones a las que se verían expuestos –bastando para su remoción la sola pérdida de confianza– resultan desincentivadoras (Torres et al, 2020).

La exposición de motivos del DL N° 1677 señala que el perfil que se propone para la designación de los miembros del Consejo Directivo del IMARPE se sustenta en el numeral 4.3 del artículo 4 de la Ley 31419. Sin embargo, esta última norma solo establece los requisitos mínimos para acceder al cargo de funcionario público de libre designación y remoción (formación superior completa, años de experiencia general y años de experiencia específica) y debe ser interpretada en armonía con la LSC que establece que, en principio, el presidente y miembros de consejo directivo de los organismos técnicos especializados (como el IMARPE) son de funcionarios públicos de designación o remoción regulada, lo que amerita a que sean elegidos por concurso público. La nueva Ley de IMARPE no toma en cuenta la incertidumbre y las presiones a las que estaría expuesto el Presidente Ejecutivo, ya que este rinde cuentas al despacho ministerial, un organismo de naturaleza política.

La designación del Presidente Ejecutivo por criterio de confianza genera el riesgo de remoción en cualquier momento por decisión del responsable del despacho ministerial. Este aspecto cobra especial relevancia cuando hablamos del estudio y recomendación de políticas de aprovechamiento sostenible de recursos naturales, como son los recursos hidrobiológicos; en los cuales pueden entrar en conflicto los intereses en su aprovechamiento y la evidencia científica que debe ponderar su sostenibilidad.

De acuerdo con el texto del Proyecto de Ley 7752/2023-PE, la materia sobre la que se solicitaba el otorgamiento de funciones implicaba “fortalecer y modernizar la gestión del IMARPE”. Sin embargo, en la exposición de motivos del proyecto no se motivaba las razones para el cambio en la modalidad de elección del Presidente Ejecutivo, es decir, pasar de un concurso público a un nombramiento por confianza. Así pues, la nueva Ley del IMARPE representa un retroceso institucional, al restar valor al proceso meritocrático que debería regir en una entidad técnica.

Finalmente, es importante recordar que los Decretos Legislativos pueden ser revisados por el Congreso tras su emisión, lo que abre la posibilidad de corregir estos retrocesos y restituir mecanismos que favorezcan la meritocracia y estabilidad en la gestión del IMARPE.

4. Conclusión

El Decreto Legislativo N.° 1677, en su intento de modernizar la gestión del IMARPE, introduce una estructura tripartita en su dirección y elimina el concurso público para la elección del Presidente Ejecutivo. Ahora el cargo de Presidente Ejecutivo es de confianza y de libre remoción, lo que representa un retroceso en términos de institucionalidad pesquera y afecta negativamente la meritocracia en la gestión del IMARPE.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Autoridad Nacional del Servicio Civil. (2022). Informe Técnico N° 001500-2022-SERVIR-GPGSC. SERVIR. https://storage.servir.gob.pe/normatividad/Informes_Legales/2022/IT_1500-2022-SERVIR-GPGSC.pdf

Torres, P., Grandez, P., Araujo, J., Capella, J., Bringas, J. y Monteferri, B. (2020). Opinión jurídica: Cese del ex director ejecutivo de Serfor y sus implicancias para otros organismos técnicos especializados como el Imarpe. Lima: SPDA. https://www.actualidadambiental.pe/wp-content/uploads/2020/07/Opinion-legal-de-la-SPDA-sobre-el-cese-del-ex-director-ejecutivo-del-Serfor.pdf