Cambio climático y pueblos indígenas en el Perú: ¿políticas ambientales o políticas de desarrollo?

Cambio climático y pueblos indígenas en el Perú: ¿políticas ambientales o políticas de desarrollo?

Carlos Trinidad Alvarado

Columnista de Pólemos. Bachiller por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de maestría en Derecho y Economía del cambio climático por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Argentina) y estudios de especialización de postgrado en gestión ambiental sostenible por la Universidad de California, Berkeley, y en Análisis Económico del Derecho Público por Universidad de Chicago. Es investigador asociado del Instituto de Políticas Climáticas.


  1. Perú: correlato socioeconómico de las emisiones de carbono

En países como el Perú, el cambio climático agudiza los principales problemas estructurales, como la desigualdad, la inequidad o la informalidad. Podría decirse lo mismo en un sentido contrario: la pobreza y la evasión fiscal limitan el alcance de las políticas climáticas peruanas. Esta relación no es gratuita: el Perú es uno de los países de mayor vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático y para el período 2010 a 2040 su impacto acumulado equivaldría a una pérdida que variaría entre 2,8% y 3,9% del PBI del año 2010 (BID, 2014, p. 123). Contrariamente, su contribución a las emisiones globales es apenas del 0,3% (República del Perú, 2015, p. 2).

Sin embargo, estas contrariedades son más visibles en la distribución de las emisiones de gases de efecto invernadero en el Perú: el 26% proviene del sector energía que, principalmente, se concentra en las ciudades y el transporte urbano (Minam, 2016, p. 29); mientras que el 53% de sus emisiones proviene del sector USCUSS[1] y se delimita a áreas rurales y regiones con baja densidad urbana[2], donde actividades de subsistencia (agricultura rural, por ejemplo) e industrias ilegales como la tala no autorizada o la minería aluvial, son los principales drivers que impulsan la extensión de la frontera agrícola y la conversión del bosque (Piotrowski, 2019, p. 11).

Es, precisamente, en las áreas rurales donde se presentan los menores índices de desarrollo humano en el Perú. Mientras que los deciles de riqueza más altos se encuentran en las ciudades, las comunidades rurales congregan los niveles más altos de pobreza: por ejemplo, el año 2017, la pobreza en zonas rurales ascendía al 42,1% de su población, siendo tres veces más que en áreas urbanas (14,4%) (INEI, 2019, p. 40). Una tendencia análoga se puede advertir en las cifras de desarrollo humano e informalidad: al 2014, la tasa de analfabetismo en el área rural fue de 14,8%, mientras en el área urbana fue de 3,6% (INEI, 2015, p. 133). Por otro lado, para el mismo año, la informalidad en áreas urbanas era del 65% y en zonas rurales del 95% (INEI, 2018, p. 119).

Esta dinámica explica un patrón en el correlato social y económico de las emisiones: mientras que las ciudades capturan la riqueza y, a través del consumo, impulsan el crecimiento de las emisiones energéticas; las actividades ilegales y de subsistencia suplen al Estado peruano en las zonas rurales y son los motores de la conversión del bosque y la extensión de la frontera agrícola.

  1. Inequidad en la distribución de los costos de conservación de bosques

Incluso en zonas rurales, la exposición a la pobreza no es la misma para todos. La pobreza afecta más a quienes se autoidentifican como indígenas (28%), que aquellos que se autoidentifican como mestizos (14.5%) o blancos (18.9%). Según cifras del Gobierno peruano, la población que tiene como lengua materna a una nativa (quechua, aymara o lenguas amazónicas) es dos veces más pobre que aquella que tiene al español como lengua materna (INEI, 2019, p. 61). Asimismo, el 6.9 % de la población de lengua indígena se encuentra en situación de pobreza extrema, mientras que para la población de lengua no indígena este porcentaje es del 2.9% (INEI, 2018, p.63).

Paradójicamente, el aporte de los pueblos indígenas y de las comunidades rurales para mitigar los efectos del cambio climático es inestimable. Los territorios indígenas tradicionales abarcan aproximadamente el 22% de la superficie terrestre y se solapan con zonas que albergan el 80% de la diversidad biológica del planeta (Banco Mundial, 2008, p. 5). A su vez, diversas investigaciones han mostrado que los territorios indígenas en el Perú presentan los menores niveles de deforestación y son claves para asegurar la conservación de los bosques amazónicos que están entre los principales sumideros de carbono (Blackman et al, 2017, p. 4127; Oliveira et al, 2007, p. 1234 y Che Piu et al, 2015, p. 102). De acuerdo con Ráez, los bosques amazónicos son uno de los principales reguladores del clima regional y planetario, pues actúan como gigantescos sumideros de carbono y contribuyen decisivamente al régimen hídrico del continente (2019, p. 17).

No obstante, la conservación de estos bosques es costosa, básicamente por las particularidades geográficas del bioma amazónico, la mitigación de las presiones incrementales de actividades extractivas y el alto costo de oportunidad de evitar la conversión del bosque. Por ejemplo, según la información del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP, la brecha de financiamiento para controlar y monitorear las áreas naturales protegidas nacionales asciende aproximadamente a 20 millones USD por año (Trinidad y Vargas, 2018, p. 22). Sin embargo, no hay una estimación oficial sobre el costo de monitoreo y vigilancia dentro de territorios indígenas o en áreas naturales de los gobiernos regionales o locales. Tampoco hay información oficial sobre cuál es el costo de oportunidad de conservar y mantener los bosques para las comunidades rurales y los pueblos indígenas.

Y este es uno de los aspectos centrales del problema climático en los países del bioma amazónico: ¿cómo se distribuyen los costos de la conservación? ¿quién asume los costos de proveer todos estos beneficios globales? Debido a la naturaleza intrínseca de los servicios ecosistémicos provenientes de los bosques, cualquier persona puede acceder libremente a sus beneficios (mejor aire, menos carbono en la atmósfera, mejor regulación hídrica) sin hacer el menor esfuerzo, ni internalizar los requerimientos financieros que ello supone. Este problema, en términos de la literatura económica, califica como una falla de mercado denominada «bienes públicos puros», pues no es posible excluir a alguien de los beneficios de la provisión de servicios ecosistémicos (por ejemplo, la mitigación del cambio climático) y el aprovechamiento de estos no menoscaba la capacidad de otros para aprovecharlos (no rivalidad).

Precisamente, la falla de los bienes públicos pone de manifiesto el problema del free rider o polizonte: no todos los que reciben el beneficio están dispuestos a pagar por ellos, ya que no existen incentivos para pagar por un bien al que se accede a costo cero. Esto rompe el equilibrio de mercado, al no existir una demanda dispuesta a retribuir por los bienes ofertados. Y aquí está el dilema: nadie tiene incentivos para pagar un bien que es gratuito, al que se accede a coste “cero” (Galiani et al., 2013, p. 12 y Trinidad y Ortiz, 2019, 283); pero conservar los bosques tiene un costo alto y la distribución del precio a pagar es clamorosamente desigual, en especial, para los pueblos indígenas. Son ellos los que internalizan todos los costes de la conservación de bosques, sobre todo en términos de costos de oportunidad, pues las políticas de conservación de bosques les exigen un sacrificio demasiado alto para evitar la deforestación: no realizar agricultura, ganadería o actividades de aprovechamiento de escala dentro de sus territorios, ni tener carreteras, represas o centrales eléctricas.

  1. Políticas públicas y costos de conservación

El Perú ha implementado diversas políticas públicas para enfrentar estos desafíos, incluso ha sido uno de los pioneros en la región en aprobar una Ley de Cambio Climático[3]. Sin embargo, estas políticas se han centrado en la consolidación de la infraestructura institucional climática (atribución de competencias y roles ambientales nacionales y subnacionales) y en la utilización de instrumentos de comando y control, como prohibiciones y sanciones. Por el contrario, los instrumentos económicos han sido políticas secundarias y de alcance limitado (OCDE, 2017, p. 75) y, en algunos casos, sus problemas de diseño han contribuido a precarizar las condiciones de protección del bosque.

Así, en el año 2015, el Perú estableció las bases institucionales para la suscripción de acuerdos de pagos por servicios ecosistémicos[4], a partir de dos ejes: la creación de un registro público de transacciones y definiciones que mitigaban la asimetría informativa inherente a los acuerdos de conservación. Esta ley buscaba crear las condiciones para que los beneficiarios de la provisión de servicios ecosistémicos retribuyeran a las personas o comunidades que contribuían a conservar la biodiversidad y así asegurar la provisión de estos servicios[5]. Sin embargo, el problema esencial de esta norma es que condiciona la retribución de los servicios a la voluntariedad de los beneficiarios, sin incluir un mecanismo con la capacidad de internalizar los costos en los sujetos que obtienen beneficios diferenciales de los bosques. Es decir, desplaza el problema del free rider a soluciones de mercado y al equilibrio de la oferta y la demanda[6].

Cinco años después de la vigencia de este marco regulatorio, no solo no hay ningún acuerdo inscrito en el registro oficial de transacciones, sino que la viabilidad financiera de los pocos acuerdos de conservación suscritos depende del financiamiento de la cooperación internacional. Como menciona Stiglitz: la falla de los bienes públicos no se puede solucionar por medio de mecanismos privados, debido a que los acuerdos voluntarios no pueden sortear con el problema del free rider (2000, p. 255).[7]

Un problema aún mayor es el diseño de los derechos de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales. Debido a una ley de los años 70, el Perú no reconoce la propiedad de los pueblos indígenas sobre los bosques que se encuentran en sus territorios[8], limitando su propiedad a porcentaje del territorio con aptitud para la agricultura y ganadería (aproximadamente el 10% del total del territorio) y reservando el dominio pleno de los bosques y recursos naturales para el Estado. La falta de derechos de propiedad bien definidos y de seguridad jurídica sobre los territorios indígenas, ha sido la fuente de la sobreexplotación de los recursos naturales por actividades ilegales, como la minería aluvial, la tala o el narcotráfico (Trinidad y Ortiz, 2019, p. 305).

  1. Ideas finales

Este es el esquema general del cambio climático en la Amazonía peruana y en esto se resumen sus principales contrariedades. Y es que el desafío de la política climática en el Perú va más allá de evitar la deforestación a través de los clásicos mecanismos de comando y control (sanciones o multas) o instrumentos voluntarios de pagos por servicios ambientales. Una reflexión sobre la efectividad de las acciones de mitigación y adaptación del cambio climático en un país con profundas desigualdades y brechas sociales, como el Perú, supone pensar en políticas que integren los desafíos climáticos con el desarrollo humano, incluyendo una reforma del sistema de propiedad indígena, financiamiento climático y políticas de equidad.

En otras palabras, en el Perú, las políticas de cambio climático tienen que ser políticas multidimensionales orientadas al desarrollo humano y social de los principales actores que protegen la Amazonía, que no son otros que los pueblos indígenas.


Bibliografía

Blackman, A., Corral, L., Lima, E. S., & Asner, G. P. (2017). Titling indigenous communities protects forests in the Peruvian Amazon. Proceedings of the National Academy of Sciences, 114(16), 4127. doi:10.1073/pnas.1603290114. Recuperado de: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC5402456/pdf/pnas.201603290.pdf

Banco Mundial, The Role of Indigenous Peoples in Biodiversity Conservation: The Natural but Often Forgotten Partners (Washington D.C., 2008), p.5.

Banco Interamericano de Desarrollo (2014), La economía del cambio climático en el Perú. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37419/S1420992_es.pdf.

Che Piu, H., Galván Gildemeister, O. (2015). La transformación del bosque. Titulación de predios y cambio de usos de suelos en la Amazonía peruana, p.101-103. Recuperado de: https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/04/La-Transformacion-del-Bosque.pdf

Galiani, S., Weinschelbaum, F. y Puente, M. (2013). How Can Latin America Help the World to Cope with Climate Change?: The Issue of Deforestation. Recuperado de https://bit.ly/32fXnyH

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2019). Evolución de la pobreza monetaria 2007-2018 [versión Adobe Reader]. Recuperado de https://bit.ly/2P4C4dZ

Instituto Nacional de Estadística e Informática- INEI. (2018). Evolución de la pobreza monetaria 2007-2017. Informe técnico, 63. Recuperado de: https://www.inei.gob.pe/media/cifras_de_pobreza/informe_tecnico_pobreza_monetaria_2007-2017.pdf

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2018). Indicadores de empleo e ingreso por departamento 2007-2017 [versión Adobe Reader]. Recuperado de https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1537/libro.pdf

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2016). Perú: Indicadores de Educación por Departamentos, 2005-2015 [versión Adobe Reader]. Recuperado de https://bit.ly/2P4C4dZ

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2017). Evaluaciones del desempeño ambiental: Perú 2017. doi: 10.1787/9789264289000-es

Oliveira, P. J. C., Asner, G. P., Knapp, D. E., Almeyda, A., Galvan-Gildemeister, R., Keene, S., Raybin, R.F., Smith, R. C. (2007). Land-Use Allocation Protects the Peruvian Amazon. Science, 317(5842), 1234–1235. doi:10.1126/science.1146324

Ministerio del Ambiente (Minam). (2016). Tercera Comunicación peruana a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, p.72 y 167. Recuperado de https://bit.ly/2VXJxSU

Nordhaus, W. (2020). The Climate Club: How to Fix a Failing Global Effort. Recuperado de:https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-04-10/climate-club

Piotrowski, M. (2019). Nearing the tipping point: Drivers of Deforestation in the Amazon Region [versión Adobe Reader]. Recuperado de https://bit.ly/2QujwVq

Ráez, E. (2020). La Amazonia peruana y el cambio climático [versión Adobe Reader]. Recuperado de https://www.mocicc.org/recurso/la-amazonia-peruana-y-el-cambio-climatico-2da-edicion-actualizada/

República del Perú (2015). Contribución prevista y determinada a nivel nacional (INDC) de la República del Perú, p.2 Recuperado de: https://www4.unfccc.int/sites/submissions/INDC/Published%20Documents/Peru/1/iNDC%20Per%C3%BA%20castellano.pdf

Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – Sernanp. (2016).  Plan Financiero del Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú 2016-2025, p. 56.  Recuperado: http://old.sernanp.gob.pe/sernanp/archivos/documentos/Transparencia/plan_financiero/RM-N-200-2016-MINAM.pdf

Trinidad, C y Ortiz, E. (2019). Precio al carbono en el Perú: transición energética y justicia climática. Trinidad Alvarado, C. (editor). Precio al carbono en América Latina. Tendencias y oportunidades. Recuperado en: https://spda.org.pe/?wpfb_dl=4161

Trinidad, C. & Vargas, S. (2018). Opciones innovadoras de financiamiento de la conservación, p.22. Recuperado de: http://biblioteca.spda.org.pe/biblioteca/catalogo/_data/20181211113643_Opciones%20innovadoras%20de%20financiamiento-2ed.pdf

[1] Uso del suelo, cambio del uso del suelo y silvicultura

[2] Al 2017, la Amazonía en el Perú representa el 13.9% de la población peruana (INEI, 2018, p. 28). Paradójicamente, la Amazonía representa aproximadamente el 60% del territorio nacional.

[3] Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley 30754.

[4] Véase la Ley N° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos.

[5] Estas acciones de conservación incluyen el monitoreo y control, la recuperación de áreas degradas y el aprovechamiento sostenible,

[6] Justamente, para sortear la voluntariedad de este régimen, algunas normas posteriores han buscado consolidar la obligatoriedad de los los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos. Es el caso del Decreto Legislativo 1280 que los incorpora en las tarifas de los servicios de saneamiento.

[7] Precisamente, a una escala global, este es uno de los principales problemas que están detrás de la falta de efectividad del Acuerdo de París: la ausencia de una estructura sólida de incentivos para internalizar los costes de emisión que contribuya a superar el dilema del prisionero entre los países (Nordhaus, 2020).

[8] Es el Decreto Ley 2215. Esta norma contravendría diversa normativa internacional sobre pueblos indígenas como el Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que son de obligatorio cumplimiento para el Perú.