Adriana Norma Martínez
Magíster en Ambiente Humano. Profesora Asociada Ordinaria y Jefa de la División de Derecho en la Universidad Nacional de Luján. Profesora Adjunta Regular en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
Adriana Margarita Porcelli
Magíster en Relaciones Internacionales con un diploma en Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Profesora Adjunta Ordinaria de la Universidad Nacional de Luján.
1. Introducción
Después de 28 años de incansable lucha y espera por la reivindicación de sus derechos ancestrales, las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete), que conforman el colectivo “Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat” (Nuestra Tierra), obtuvieron una sentencia favorable a sus reclamos por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, el Tribunal Interamericano declaró la responsabilidad internacional de Argentina por la violación de los derechos de propiedad comunitaria, a la identidad cultural, a un medio ambiente sano, a la alimentación adecuada y al agua. El principal fundamento que condujo a dicha conclusión consistió en la falta de efectividad de medidas estatales para detener actividades lesivas de los derechos. Sin embargo, consideró que el Estado no era responsable por la violación al derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica ni de las libertades de pensamiento y de expresión, de asociación, y de circulación y de residencia.
- Breve reseña de los hechos
En el año 1991, las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete) presentaron una solicitud de titulación de propiedad de un área aproximada de 643.000 hectáreas en el Departamento Rivadavia de la Provincia argentina de Salta que limita con Paraguay y Bolivia. La presencia indígena en la zona fue previa al año 1629 y, por tanto, anterior a la conformación, en el siglo XIX, del Estado argentino. El área en cuestión se encuentra actualmente dentro de dos inmuebles identificados con las matrículas catastrales 175 y 5557, considerados formalmente, antes de 2014, como tierras “fiscales”, de propiedad estatal, denominándose “lotes fiscales 14 y 55”. Como antecedente a los hechos del caso consta que, el 26 de junio de 1984, varias comunidades indígenas asentadas en dichos lotes solicitaron a la provincia de Salta, en una “Declaración conjunta”, la titulación de la tierra a su favor y se opusieron a la parcelación del territorio. En 1987, el Estado provincial dispuso reconocer la propiedad a “ocupantes” del lote 55, cualquiera fuera su “condición” (o sea, tanto criollos como indígenas), siempre que cumplieran con determinados requisitos.
El 15 de diciembre de 1991, mediante el Decreto No. 2609/91, se estableció la obligación de Salta de unificar los lotes 14 y 55 y adjudicarles a las comunidades indígenas una superficie sin subdivisiones a través de un título único de propiedad. Un año después, en diciembre de 1992, se conformó formalmente la “Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat”, integrada por personas de distintas comunidades indígenas, entre cuyos fines, se encuentra obtener el título de propiedad de la tierra y proteger el monte y el río, así como supervisar la explotación de los recursos naturales renovables de la zona. En 1993, el Estado creó una “Comisión Asesora”, la cual recomendó asignar dos terceras partes de la superficie de los lotes 14 y 55 a dichas comunidades, lo que fue aceptado por las mismas. En 1995, comenzó la construcción de un puente internacional, el cual fue ocupado pacíficamente por las comunidades indígenas. Dichas comunidades presentaron una acción de amparo ante la Corte de Justicia de Salta, solicitando la suspensión inmediata de las obras relativas al puente internacional. El Gobernador de Salta se comprometió a emitir un Decreto que asegurara la adjudicación definitiva de las tierras, fijando sus pautas y lineamiento. Sin embargo, la construcción del puente finalizó en 1996, sin que previamente se desarrollara un proceso de consulta con dichas comunidades.
En 1999, el Estado provincial, por medio del Decreto N° 461, realizó adjudicaciones de fracciones del lote 55, otorgando parcelas a algunas comunidades e individuos allí asentados. Luego, en diciembre de 2000, la Provincia presentó una propuesta de adjudicación del lote 55, previendo la entrega de fracciones a cada comunidad. Dicha propuesta fue rechazada debido a que el ofrecimiento no contemplaba el lote 14 ni la unidad del territorio, entre otros motivos. Durante los años siguientes, agentes estatales realizaron algunas tareas en el terreno- como mensuras y amojonamiento- pero no hubo avances en definiciones sobre la propiedad de la tierra. En 2007, la Corte de Justicia de Salta, a partir de una acción de amparo presentada por Lhaka Honhat en marzo de 2000, resolvió dejar sin efecto el Decreto N° 461.
En una reunión celebrada el 14 de marzo de 2006 entre Lhaka Honhat y representantes de Salta, se acordó que correspondía reconocer a los pueblos indígenas 400.000 ha dentro de los lotes 14 y 55, en un título único, reduciendo su reclamo anterior. En 2014, Salta emitió el Decreto 1498/14, mediante el cual reconocía y transfería la “propiedad comunitaria” a favor de 71 comunidades indígenas de aproximadamente 400.000 ha de los lotes 14 y 55, y la “propiedad en condominio” de los mismos lotes a favor de múltiples familias criollas. Pese a lo anterior, la implementación de acciones relacionadas con el territorio indígena no pudo concluirse. En el territorio reclamado, por otra parte, se han desarrollado actividades ilegales de tala, y las familias criollas desarrollan la ganadería e instalan alambrados. Esto ha generado una merma de recursos forestales y de biodiversidad, lo cual afectó la forma en que tradicionalmente las comunidades indígenas procuraban su acceso al agua y alimentos.
- La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[1]
El 4 de agosto de 1998 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recibió la petición inicial presentada por Lhaka Honhat, patrocinada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL). La petición fue declarada admisible en 2006 y la Comisión aprobó, en el año 2012, el Informe de Fondo No. 2/12, en el cual llegó a una serie de conclusiones, entre las que se señalan que Argentina violó el derecho a la propiedad, a la libertad de pensamiento, de expresión, los derechos políticos y las garantías judiciales. A su vez formuló varias recomendaciones al Estado, quien dio respuesta y solicitó varias prórrogas, la última de las cuales fue concedida el 1 de noviembre de 2017. La Comisión consideró que, si bien se habían registrado avances, el proyecto estatal presentado únicamente ofrecía perspectivas de implementación en un largo período de tiempo y, por lo tanto, sus recomendaciones no se implementarían en un plazo razonable. Por ello, el 1 de febrero de 2018, la Comisión presentó el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos[2].
Previo al examen de fondo, la Corte advirtió que el presente caso involucraba comunidades indígenas cuyo número fue variando con el tiempo, a partir del proceso denominado “fisión-fusión”, propio de su estructura social ancestral. Por eso, y aunque el Informe de Fondo por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos indicó un número menor, el Tribunal consideró que debía examinar el caso respecto a las 132 comunidades indígenas que ocupaban los lotes 14 y 55. Asimismo, observó que los lotes estaban habitados también por pobladores criollos quienes no eran parte en el proceso internacional, por lo cual, la Corte no podía pronunciarse directamente sobre sus derechos.
Es necesario aclarar que nunca estuvo en debate el vínculo ancestral de las comunidades indígenas con el territorio ni su derecho de propiedad sobre el mismo, reconocido en distintos actos normativos internos. La controversia giraba en torno a si la conducta estatal habría permitido brindar seguridad jurídica al derecho de propiedad y su pleno ejercicio. Así, mientras Argentina afirmó que obró en forma diligente para garantizarlo, la Comisión y los representantes sostuvieron lo contrario. Además. se señaló que actividades sobre el territorio generaron afectaciones al ambiente, a la alimentación y a la identidad cultural.
Los aspectos de fondo del caso fueron analizados en tres apartados de la Sentencia, en los cuales se determinaron violaciones al: a) derecho a la propiedad comunitaria, así como a otros derechos que presentaron relación con el mismo; b) derecho al medio ambiente sano, a la alimentación adecuada, al agua y a participar en la vida cultural, en particular en lo atinente a la identidad cultural, considerando también el derecho al agua y c) derecho a las garantías judiciales, en relación con una acción judicial iniciada en el caso.
Con respecto al derecho a la propiedad comunitaria, el Tribunal recordó que el derecho de propiedad comunal de las tierras, conforme el artículo 21° de la Convención, comprende la posesión tradicional de las mismas por parte de las comunidades indígenas, lo cual es suficiente para el reconocimiento oficial de esa propiedad. Asimismo, dejó sentada la correlativa obligación del Estado de brindar seguridad jurídica al derecho, otorgando un título jurídico que lo haga oponible ante las propias autoridades o terceros y asegurando el goce pacífico de la propiedad, sin interferencia de externa de terceros. De igual modo, señaló que el derecho de propiedad comunitaria implica que las comunidades tengan participación efectiva en la realización de actividades que puedan afectar la integridad de sus tierras y recursos naturales.
La Corte entendió que los Decretos 2786/07 y 1498/14 constituyeron actos de reconocimiento de la propiedad comunitaria sobre la tierra reclamada y valoró el proceso de acuerdos seguidos en el caso a partir de 2007 entre las comunidades indígenas, organizaciones criollas y el Estado, resaltando que el Estado debe cumplir sus obligaciones respecto a las comunidades indígenas, pero, al hacerlo, debe observar también los derechos de la población criolla.
Pese a todos los esfuerzos, el Tribunal observó que no se concretó la propiedad comunitaria, ya que luego de más de 28 años desde que se reclamara su reconocimiento el territorio en cuestión no fue titulado de forma adecuada, ya que no se ha demarcado y subsiste la permanencia de terceros. Si bien la Corte mencionó la reforma constitucional de 1994- que reconoció expresamente derechos de pueblos indígenas, y el Código Civil y Comercial, de aplicación en el ámbito nacional y provincial, que prevé el derecho de propiedad comunitaria- evaluó que Argentina no cuenta con normativa adecuada para garantizar en forma suficiente el derecho de propiedad comunitaria. La ley 26.994, que aprobó el Código, indicó que los derechos de los pueblos indígenas, inclusive el de propiedad comunitaria, serían objeto de una ley especial[3].
En consecuencia, la Corte concluyó que el Estado violó el derecho de propiedad comunitaria, en relación con el derecho a contar con procedimientos adecuados y con las obligaciones de garantizar los derechos y adoptar disposiciones de derecho interno, incumpliendo el artículo 21° de la Convención, en relación con sus artículos 8°, 25°, 1.1° y 2°. Por otro lado, notó que, si bien el puente internacional construido constituyó un emprendimiento relevante, este se construyó sin procesos previos de consulta adecuados. En razón de los “derechos políticos” de participación receptados en el artículo 23° de la Convención, en cuestiones atinentes a sus tierras, los pueblos indígenas deben ser consultados de forma adecuada a través de instituciones representativas de los mismos[4]. Por eso, concluyó que Argentina violó los derechos de propiedad y participación de las comunidades, incumpliendo los artículos 21° y 23° de la Convención en relación con el artículo 1.1° del Tratado.
En relación con los derechos a al medio ambiente sano, a la alimentación adecuada, al agua y a participar en la vida cultural, en particular en lo atinente a la identidad cultural, por vez primera en un caso contencioso, debido a su interdependencia, la Corte los analizó en forma autónoma a partir del artículo 26° de la Convención Americana. En primer lugar, el Tribunal afirmó su competencia para determinar violaciones al artículo 26° de la Convención Americana y señaló que el mismo protege aquellos derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) que se deriven de la Carta de la Organización de Estados Americanos. En la determinación del alcance de los aludidos derechos, hizo referencia a los instrumentos relevantes del corpus iuris internacional y a normas del Derecho Internacional general para su interpretación y aplicación, específicamente a través del artículo 29° del Pacto de San José de Costa Rica, el cual prevé el principio pro persona.
Con respecto al derecho al medio ambiente, ya con anterioridad la Corte se refirió al contenido y alcance de este derecho, en su Opinión Consultiva OC-23/17[5], por lo que se remite a dicho pronunciamiento. En esa oportunidad, afirmó que el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal y es un derecho fundamental y autónomo para la existencia de la humanidad, por lo que se debe proteger la naturaleza no solo por su utilidad o efectos respecto de los seres humanos, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta. La Corte consideró pertinente dejar sentado que Argentina, a nivel constitucional, reconoce el derecho al ambiente sano en el artículo 41° y Salta por su parte, en el artículo 30° de la Constitución provincial. Además, Argentina ratificó el Protocolo de San Salvador, el cual, en su artículo 11°, reconoce el derecho a un medio ambiente sano. Sobre el derecho a la alimentación adecuada, este se encuentra reconocido en el artículo XI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en el artículo 12.1° del Protocolo de San Salvador, en el artículo 25.1° de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 11.1° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Todos los precitados instrumentos internacionales tienen, en Argentina, jerarquía constitucional. El derecho al agua se encuentra protegido por el artículo 26° de la Convención Americana. La Declaración Universal de los Derechos Humanos contempla en su artículo 25° el derecho a un nivel de vida adecuado, como también lo hace el PIDESC en su artículo 11°. Este derecho debe considerarse inclusivo del derecho al agua, como lo ha hecho notar el Comité DESC, que también ha considerado su relación con otros derechos. De este modo, también en el ámbito universal se ha determinado la existencia del derecho al agua pese a la falta de un reconocimiento expreso general. Sí hacen referencia expresa al agua algunos tratados del sistema universal referidos a aspectos específicos de protección de los derechos humanos, como la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 24°) o la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 14°). De modo adicional a lo expuesto, la Corte resaltó que la Organización de las Naciones Unidas, a través de su Asamblea General, emitió el 28 de julio de 2010 la Resolución 64/292 que reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos. En lo concerniente al derecho a participar en la vida cultural, la Corte consideró que este incluye el derecho a la identidad cultural y la Constitución Nacional de Argentina, en particular respecto a pueblos indígenas. En igual sentido, se pronuncia la Constitución de Salta.
Los derechos antes referidos presentan una estrecha vinculación. En este sentido, algunos aspectos que hacen a la observancia de uno de ellos pueden estar imbricados con la satisfacción de los otros. Con respecto a las actividades en concreto, la Corte concluyó que la tala ilegal, así como las actividades desarrolladas en el territorio por población criolla- la ganadería e instalación de alambrados- afectaron bienes ambientales, incidiendo en el modo tradicional de alimentación de las comunidades indígenas y en su acceso al agua. Ello alteró la forma de vida indígena, lesionando su identidad cultural pues si bien tiene carácter evolutivo y dinámico, las alteraciones a la forma de vida de las comunidades no se basaron en una interferencia consentida. El Estado tuvo conocimiento de las actividades lesivas y adoptó distintas acciones, las cuales no han sido efectivas para detenerlas. Esta falta de efectividad se enmarca, además, en que Argentina no ha garantizado a las comunidades indígenas la posibilidad de determinar las actividades sobre su territorio. Por tanto, el Estado violó el artículo 26° de la Convención Americana en relación con su artículo 1.1°.
Finalmente, la Corte observó que, en virtud del amparo presentado por Lhaka Honhat contra el Decreto 461/99, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina dispuso que el Poder Judicial de Salta debía emitir una decisión. No obstante, la Corte de Justicia de Salta, tres años después, dejó sin efecto el precitado decreto, sin poder justificar tal demora. Por ende, el Estado violó la garantía judicial del plazo razonable e incumplió el artículo 8.1° de la Convención. No obstante, la Corte consideró que el Estado no era responsable por la violación al derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica ni de las libertades de pensamiento y de expresión, de asociación, y de circulación y de residencia, conforme establecen los artículos 3°, 13°, 16° y 22.1° de la Convención.
En base a lo expuesto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ordenó al Estado Argentino, cumplir con la mayor celeridad posible y en un plazo máximo de seis años las siguientes medidas de reparación:
1) Concluir las acciones necesarias a fin de delimitar, demarcar y otorgar un título que reconozca la propiedad de las 132 comunidades indígenas sobre su territorio. Dicho título debe ser único, vale decir, uno para el conjunto de todas las comunidades y relativo a todo el territorio.
2) Remover del territorio indígena los alambrados y el ganado de pobladores criollos, así como concretar el traslado voluntario y sin desalojos compulsivos de la población criolla fuera de ese territorio durante los primeros tres años. Asimismo, obliga a salvaguardar los derechos de la población criolla, lo que implica posibilitar el reasentamiento o acceso a tierras productivas con adecuada infraestructura predial.
3) La misma sentencia constituye una forma de reparación, por lo cual, se le ordenó también a Argentina: a) abstenerse de realizar actos, obras o emprendimientos sobre el territorio indígena sin la previa provisión de información a las comunidades indígenas víctimas, así como de la realización de consultas previas adecuadas, libres e informadas; b) presentar a la Corte un estudio que identifique situaciones críticas de falta de acceso a agua potable o alimentación, formular un plan de acción para atender esas situaciones y comenzar su implementación; c) elaborar, en un plazo máximo de un año, un estudio en el que establezca acciones para la conservación de aguas y para evitar y remediar su contaminación; garantizar el acceso permanente a agua potable; evitar que continúe la pérdida o disminución de recursos forestales y procurar su recuperación, y posibilitar el acceso a alimentación nutricional y culturalmente adecuada; d) crear un fondo de desarrollo comunitario e implementar su ejecución en un plazo no mayor a cuatro años; e) publicar, en un plazo máximo de seis meses, la presente sentencia y su resumen oficial, así como actos de difusión en lenguas indígenas y en español; f) adoptar, en un plazo razonable, las medidas legislativas y/o de otro carácter que fueren necesarias para dotar de seguridad jurídica al derecho de propiedad comunitaria indígena, previendo procedimientos específicos para tal fin; g) pagar, en el plazo de seis meses, la suma de dinero total de US$ 50.000.00 (cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América) por concepto de costas y gastos. Dicha cantidad será entregada, en el plazo de seis meses a partir de la notificación de la presente Sentencia, al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); h) rendir al Tribunal informes semestrales sobre las medidas de restitución del derecho de propiedad, y h) informar a la Corte en el plazo de un año sobre las medidas adoptadas para cumplir con todas las medidas ordenadas en la misma.
[1] La sentencia se puede consultar en: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina. Sentencia del 6 de febrero de 2020. (Fondo Reparaciones y Costas). Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_400_esp.pdf
[2] La Corte estuvo integrada por los siguientes jueces: Elizabeth Odio Benito, Presidenta; L. Patricio Pazmiño Freire, Vicepresidente; Eduardo Vio Grossi; Humberto Antonio Sierra Porto; Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, y Ricardo Pérez Manrique. El Juez Eugenio Raúl Zaffaroni, de nacionalidad argentina, no participó en la tramitación del presente caso ni en la deliberación y firma de esta Sentencia
[3] Fundamentalmente tuvo en cuenta los alegatos del Presidente de la República que sostuvo, en el 2018, en una causa entablada por el pueblo mapuche, que había hecho todo lo que por ley le corresponde, es decir, dar por cumplido el Relevamiento Técnico, Jurídico y Catastral, razón por la cual para instrumentar la posesión y propiedad comunitaria es el Congreso el encargado de dictar una ley especial a tal fin (cfr. Cámara Contencioso Administrativo Federal, Sala III, Comunidad Mapuche Trypayantu c/ EN – INAI s/ Proceso de conocimiento. Sentencia de 22 de noviembre de 2018, considerandos I y II).
[4] Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2015. Serie C No. 309
[5] Para ampliar véase: Martínez A. y Porcelli, A. (23 de abril de 2019) “Relevancia de los derechos de la Naturaleza en las comunidades indígenas a la luz de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” Revista Pólemos. Portal Jurídico Interdisciplinario. Disponible en: https://polemos.pe/5148-2/
