Lomas de Amancaes. Las tensiones entre el marco legal y su implementación

Carlos Soria Dall’Orso

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú PUCP; Maestro en Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO – Sede Ecuador y Ph. D. por La Universidad Flinders de Australia del Sur.

‘Por una vereda viene

cabalgando José Antonio

Se viene desde Barranco

a ver la flor de Amancaes’

Letra del valse peruano José Antonio

Compuesto por Chabuca Granda

Introducción

Este artículo presenta algunos elementos para el estudio interdisciplinario de la dinámica reciente de crecimiento urbano y conservación del ecosistema de lomas costeras en Lima, tomando como caso de estudio las Lomas de Amancaes. Coward (2006) nos ha explicado la complejidad de los paisajes de propiedad en movimiento, cuyo dinamismo está relacionado con la concesión constante de derechos a través de procesos administrativos que han facilitado la superposición de derechos. Así tenemos áreas legalmente protegidas, áreas legalmente desprotegidas, además de un proceso muy dinámico de cambio de uso legal y fáctico de la tierra, impulsado por la ilegalidad e informalidad prevalecientes en las relaciones entre actores públicos y privados, que luego pretenden formalizar el cambio de uso, consolidando legalmente el daño al ecosistema. Las características de estos procesos reflejan las difíciles condiciones que constituyen la base de la gobernanza local en la gestión de la tierra en zonas urbano-rurales.

La problemática

Los sectores urbanos formales más recientes de las Lomas de Amancaes en el Rímac son parte del proceso histórico de ocupación durante el siglo XX. En el siglo XXI se han dado invasiones en sectores llamados ‘ampliaciones’; estas son áreas en la parte superior y adyacente de los sectores formales, con una población aproximada de entre 1807 y 2000 personas. Lamentablemente desde el 13 de agosto del 2017 las lotizaciones e invasiones de 2 o 3 nuevos predios por día han sido constantes. Estas son áreas de alto riesgo con la presencia de rocas y material débil que en caso de terremoto puede caer sobre los sectores formales. Del mismo modo, las casas están construidas sobre muros de piedra (paredes de piedras irregulares recogidas del suelo) que sirven de base para las casas precarias que se instalan en ellos.

Foto 1 Terreno alisado y con ladrillos de adobe para construir vivienda en sector Vista Alegre

Las actuales administraciones municipales del Rímac e Independencia están permitiendo la ocupación desordenada, ilegal y destructiva de las Lomas de Amancaes con la única medida de instalar frágiles carteles señalando su rechazo a las invasiones y sin siquiera hacer nada respecto de los mismos una vez que son tumbados al suelo (Véase la foto 1). La actual administración del Rímac facilita el redimensionamiento progresivo del plan de zonificación municipal (Véase la Ordenanza Municipal 515-2017-Municipalidad Distrital del Rímac-MDR, de 29 de setiembre de 2017, que establece el Procedimiento de Visación de Plano y Memoria Descriptiva para Pobladores que Formen Parte de Programa y Proyecto de Factibilidad de Servicios), favoreciendo la legitimación de las nuevas áreas ocupadas, la construcción de caminos informales y más recientemente aprovecha la oportunidad provista por el ingreso de maquinaria para construir el proyecto de Agua Segura Esquema San Juan de Amancaes.[1]

En este contexto, los actores con fines ilegales parapetados en la supuesta defensa del acceso a vivienda popular establecen un esquema de cambio de uso ilegal del suelo para consolidar actores que pagan 6.000 soles por el lote más pequeño pero que a menudo consolidan varios lotes y construyen edificios de hasta 4 pisos en una parcela de 300 metros.

Estos actores se benefician de la negligencia, omisión o complicidad de las autoridades municipales locales y provinciales que no cumplen con los mandatos legales y no solo permiten invasiones, sino que también les brindan recursos como caminos de acceso, certificados de posesión, agua potable, profundización de la inseguridad ciudadana y el cambio de uso informal e ilegal de la tierra. El tráfico de tierras se da en Lomas de Amancaes así como en las Lomas de Carabayllo (América 2017), de Villa María del Triunfo (RPP 2017) y de Ancón (El Comercio 2018).

Los invasores actúan contra las acciones de conservación de las Lomas de Amancaes, destruyendo los biohuertos, talando los árboles de Tara, extrayendo la flora silvestre, entre ellas, la Flor de Amancaes, instalando casas, abriendo caminos dentro del ecosistema frágil que favorecen la continua invasión del área. Por lo tanto, existe un impacto ambiental significativo debido a la afectación de la flora, la fauna silvestre, el favorecimiento de la erosión, la contaminación del suelo producto de la generación de residuos sólidos y líquidos de los invasores.

En el caso de las Lomas de Amancaes, los actores que promueven la conservación y, por lo tanto, denuncian las invasiones no reciben atención de la autoridad pública, son reprimidos por ella y amenazados por los invasores, sus esfuerzos de reforestación con la Flor de Amancaes y la especie Tara son destruidos, entre otras acciones.

La implementación del marco legal de las Lomas de Amancaes ocurre dentro de una complejidad política, legal, social, cultural, económica y ambiental que requiere revisarse en detalle desde un enfoque de complejidad, gestión del paisaje y respeto de derechos y deberes para contribuir al fortalecimiento de la gobernanza, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo sostenible.

Desde el punto de vista político, las Lomas de Amancaes están ubicadas en tres municipios del distrito, Independencia, Rímac y San Juan de Lurigancho, y un municipio provincial que también es un gobierno regional (Lima) y convoca a una complejidad de autoridades nacionales (Ministerio de Agricultura-MINAGRI, Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre-SERFOR, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Energía y Minas-MINEM, Ministerio del Interior-MININTER, Contraloría, Ministerio de Cultura MINCULTURA, Defensoría del Pueblo), Regional (Municipalidad Metropolitana de Lima-Programa Gobierno Regional Lima) y Local (Municipio de Independencia, Rímac y San Juan de Lurigancho, Subprefecturas y Comisarías), autoridades profesionales (Colegio de Abogados de lima-CAL, Colegio de Biólogos del Perú-CBP, Colegio de Ingenieros del Perú-CIP) y organizaciones de la sociedad civil.

El contexto

El ecosistema de lomas, típico de las costas desérticas de Perú y Chile, es un ecosistema frágil. Sus características únicas condujeron al desarrollo y la adaptación de la vida vegetal y animal con adaptaciones morfológicas y fisiológicas únicas, basadas en interacciones y dependencias entre especies, permitiendo el surgimiento de una flora única y endémica. El ecosistema de lomas costeras es el resultado del sistema anticiclónico de baja presión del Pacífico Sur que, en los meses de invierno, genera una niebla muy húmeda que provoca que las colinas costeras capturen la humedad. Esto estimula el crecimiento de la vegetación en un rango entre 300 a 1200 msnm (Lleellish, Odar y Trinidad, 2015). La ocupación milenaria de las lomas costeras de Lima es evidente en el registro arqueológico y cultural. Lima Metropolitana tiene 20 lomas costeras en 19 distritos, en una altitud variable entre 300 y 900 metros sobre el nivel del mar, con una superficie que varía entre 21 mil hectáreas en un año regular y 70,000 hectáreas en un año con Fenómeno del Niño (Jiménez Miyashiro y Vela 2017, 2). Estas lomas de Lima se ubican en áreas de laderas adyacentes a vecindarios de bajos ingresos (Nieuwland y Mamani, 2016) y principalmente en tierras públicas o tierras cuya tenencia cae en las comunidades campesinas.

Las lomas costeras en buenas condiciones brindan servicios ecosistémicos tales como el suministro de fibra vegetal, madera, alimentos y banco de germoplasma; regulación del agua mediante la captura de agua de niebla y la erosión por la vegetación que sostiene el suelo; culturales proporcionando un paisaje natural en el entorno urbano; entretenimiento al proporcionar un espacio para actividades recreativas y turísticas; educación al proporcionar un espacio para la capacitación de los estudiantes de las escuelas que los visitan, así como a los residentes locales. Las lomas son, por lo tanto, un patrimonio con la capacidad de contribuir a la sostenibilidad de su conservación a través de la valoración de los servicios ecosistémicos que brindan, el desarrollo de propuestas innovadoras de pago por servicios ambientales, fondos para remediación y restauración de tierras degradadas y otros esquemas que permiten la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible al 2030 en áreas que, debido a su ubicación en el entorno de una mega-ciudad, tienen un enorme potencial para contribuir a experiencias exitosas de gestión de ecosistemas.

Lima Metropolitana, la ciudad más poblada del Perú con más de 9 millones de habitantes, tradicionalmente ha centralizado el crecimiento económico e incluso cuando el crecimiento económico se descentraliza, también favorece la migración y la inversión en la gran capital. Esto genera un proceso acelerado de urbanización especialmente en los sectores urbano-rurales de la ciudad. Este cambio de uso de la tierra ocurre sin una planificación adecuada, generando una gran presión sobre los ecosistemas y aplastando los recursos naturales bajo el concreto y el asfalto, impactando así los humedales, la costa del Pacífico y las lomas costeras.

Las Lomas de Amancaes están ubicadas en las faldas del Cerro San Jerónimo, en el límite entre los distritos de Rímac, Independencia y San Juan de Lurigancho, con una superficie de 230,7 hectáreas. En el Rímac ocupan 80 hectáreas de la zona conocida como Flor de Amancaes, donde se ubican los Asentamientos Humanos del Sagrado Corazón de Jesús (con varios sectores) y Horacio Zeballos.

Cómo contribuir a una solución justa y equitativa

La hipótesis que propongo es que dada la presencia de un conjunto diverso y complejo de actores en la gestión de las lomas (autoridades, invasores, entidades de cooperación), así como los intereses en la dirección de dicha gestión (conservación, asentamiento humano, investigación, energía, agua potable, otros) existe una competencia entre actores con intereses diversos por conseguir el apoyo de la autoridad pública y del movimiento social para legitimar su propuesta, acceder al presupuesto y al apoyo institucional, entre otros medios, para el logro de sus propósitos. Esa competencia entre actores se aprovecha de los resquicios en el marco legal, el desconocimiento de funcionarios públicos y actores sobre la complejidad del marco legal e institucional y permiten atender de manera informal y, a veces ilegal, los intereses contradictorios de las invasiones de tierras PTP y zonas destinadas a conservación. El factor que favorece a los invasores es la descoordinación intersectorial, la presencia de la administración publica en edificios urbanos pero su triste ausencia en los espacios rurales o semirurales que dicen proteger, la inexperiencia de los órganos de control como la fiscalía y el poder judicial que ni siquiera cuentan con manuales sobre cómo enfrentar los desafíos de investigación, verificación y procesamiento que plantean los delitos ambientales, entre otros. Al mismo tiempo ese mismo marco legal es una oportunidad para la acción en favor de la conservación de los espacios naturales, tan solo requiere superar las dificultades institucionales antes descritas apoyándose en la justicia de los argumentos esgrimidos la fortaleza de la organización y el movimiento social, la creativa e innovadora estimulación a la acción institucional en base a evidencia, seguimiento y constancia de los actores locales que horadan gota a gota la piedra firme de la indiferencia institucional hasta lograr, a través de una estrategia de denuncias institucionales, uso de los medios de comunicación y establecimiento de alianzas con actores posicionados en múltiples niveles de la esfera institucional y de cooperación, la atención de las necesidades de la naturaleza y una armónica convivencia social que integre las necesidades de vivienda, calidad de vida, seguridad y conservación.

Amano et al. 2017 muestran, a través del estudio de datos de la biodiversidad mundial, la conexión entre la gobernanza nacional ineficaz y la disminución de especies. Por lo tanto, una gobernanza nacional ineficaz es un mejor indicador del declive de las especies que cualquier otra medida del «impacto antropogénico». Según estos autores la diversidad en un nivel localizado fue la más afectada en promedio en América del Sur, con una pérdida anual del 0,95% que equivale a un declive del 21% en la región en 25 años. De hecho, los investigadores encontraron que las áreas de conservación protegidas simplemente no beneficiaban a la biodiversidad si se ubicaban en naciones con un gobierno débil. Amano et al 2017 sugieren que la gobernanza ineficaz a menudo está asociada a la falta de aplicación e inversión ambiental, lo que lleva a la pérdida de hábitats, por lo que las iniciativas de base lideradas por grupos locales e indígenas pueden ser más efectivas que los gobiernos para proteger los ecosistemas frente a la inestabilidad política.

El estudio de los movimientos sociales urbanos y su contribución a la conservación es un fenómeno reciente en América Latina que ha generado investigaciones para comprenderlo y medirlo (Camacho Monge 1989, Villanueva y Prats 1975, Grohmann 1997, Quimbayo Ruiz 2012 y 2014; Almeida y Cordero Ulate 2017). Bruckman y Dos Santos (2008) indican que los movimientos sociales se ven cada vez más afectados por las fuerzas sociales emergentes, como los grupos ecologistas, que imponen nuevos problemas en la agenda de las luchas sociales. Su punto de partida, aunque adopta formas liberales, expresadas en la defensa del derecho a valorar su identidad y su contribución a la cultura nacional, con el tiempo estas demandas se vuelven parte de un proyecto cultural más amplio. Castells (1997) señala que estos movimientos por la defensa del espacio propio son la forma de acción ambiental de más rápido crecimiento y el vínculo más directo entre las preocupaciones y problemas inmediatos de las personas y un deterioro ambiental más amplio.

El marco legal aplicable

Las lomas costeras son:

1. Un Ecosistema Frágil según la Resolución Ministerial 404-2013-MINAGRI;
2. Una Zona de Protección y Tratamiento Paisajístico según la Ordenanza Municipal 1015-2007-MML; y
3. Un Área de Reserva Ambiental-ARA según la Ordenanza Municipal 525-2003-MML y 1852-2014-MML.

Por ello es de aplicación un amplio número de normas desde la legislación ambiental general, la municipal hasta el Código Penal. La Ley 28611, Ley General del Ambiente indica en su artículo 98 que “la conservación de los ecosistemas se orienta a conservar ciclos y procesos ecológicos y a prevenir procesos de su fragmentación por actividades antrópicas”; por lo que “en el ejercicio de sus funciones, las autoridades públicas adoptan medidas de protección especial para los ecosistemas frágiles” (artículo 99 inciso 1).  Las lomas costeras son ecosistemas frágiles (artículo 99, inciso 2) y, por tanto, las Lomas de Amancaes han sido reconocidas como tal (Resolución Ministerial 404-2013-MINAGRI).

A nivel metropolitano, la legislación dispone que “las áreas naturales tales como las lomas costeras (…) no pueden ser objeto de uso o disposición distintos a fines propios de su naturaleza y ninguna entidad del Estado puede alterar su condición, ni darlo en concesión” (Ordenanza Municipal 228-1999-MLM, artículo 6) y establece un régimen de protección, conservación, defensa y mantenimiento de las áreas verdes de uso público y la obligación de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las distritales de lograr dichos objetivos (Ordenanza Municipal 525-2003-MML, articulo 5; Ordenanza Municipal 1628-2012-MML; Ordenanza Municipal 1836-2014-MML; Ordenanza Municipal 1852-2014-MML; Ordenanza Municipal 1853-2014-MML y Ordenanza Municipal 1934-2014-MML). Desde 2014, los representantes de los sectores formales de las Lomas de Amancaes promueven su conservación y uso sostenible a través del Circuito de Ecoturismo Lomas de Amancaes y la Asociación de Protección Ambiental de Flor y Lomas de Amancaes PAFLA. Asimismo, el PNUD y la Municipalidad de Lima Metropolitana, en colaboración con el SERNANP, prepararon expedientes para las áreas de conservación municipal y regional, respectivamente. Las Lomas de Amancaes están clasificadas como parte de la Zonificación de Protección y Tratamiento Paisajista por lo que la ocupación humana está prohibida para evitar posibles riesgos físicos a los asentamientos humanos ubicados debajo (Ordenanza Municipal 620-2004-MML que reglamenta la aprobación del Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima, los Planes Urbanos Distritales y de Actualización de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima Metropolitana; Ordenanza Municipal 893-2005-MML reajuste integral de la zonificación de los usos del suelo del cercado de Lima  y Ordenanza Municipal 1015-2007-MML reajuste integral de la zonificación de usos del suelo delos distritos de San Martin de Porres, Independencia, Comas, Los Olivos y parte del Rímac). Estos mandatos generales de protección se concretan en disposiciones específicas para prevenir infraestructura que reduzca el ecosistema natural (Ordenanza Municipal 525-2003-MML, articulo 5 y 15), evitar el desarrollo de invasiones y lotizaciones (Ordenanza Municipal 1628-2012-MML, artículo 9.1, literal E). Asimismo, se promueve la coordinación intersectorial con el Estado y la sociedad civil para la consecución de estos objetivos de política de naturaleza compleja (Ordenanza Municipal 525-2003-MML, artículo 5; Ordenanza Municipal 1853 2014 MML, artículo 11 sobre coordinación interinstitucional y gestión articulada y articulo 17 sobre participación ciudadana directa en su gestión; la Ordenanza municipal 1934-2014-MML Agenda Ambiental Metropolitana 2015-2017 cuya acción estratégica 2.2.4.1 que ordena articular y gestionar con los actores locales las áreas de conservación y manejo de los sistemas de lomas de Lima.

La gestión de las unidades ambientales de la Estructura Ecológica de Lima Metropolitana se debe formular en coordinación con las municipalidades distritales, instituciones públicas y la participación de la ciudadanía para establecer Planes Maestros o Planes de Manejo que identifiquen las amenazas y peligros y señalar las medidas de gestión de riesgos que correspondan incluyendo acciones de monitoreo, vigilancia, supervisión de la calidad ambiental (Ordenanza Municipal 1853 2014 MML articulo 13 y 14). De lo que se deriva el incumplimiento de los municipios de este mandato legal por negligencia que favorece el desgobierno y vulnera la integridad de las Lomas de Amancaes.

A nivel del distrito del Rímac, la Ordenanza Municipal 331-2013-Municipalidad Distrital del Rímac declara Zona de Protección y Tratamiento Paisajístico y como Zona No Habitable, las partes altas de los cerros del distrito del Rímac. Esta norma está siendo incumplida por los municipios al ser negligentes con el avance de las invasiones en los sectores Ampliación Horacio Zevallos, Ampliación Los Jardines y Ampliación Las Brisas. La Ordenanza Municipal 345-2016-Municipalidad Distrital de Independencia declara de interés Distrital, la Intangibilidad, de interés patrimonial-cultural y de protección paisajística al ecosistema frágil denominado “Loma de Amancaes – Bella Durmiente” en el sector correspondiente al distrito Independencia.

La Ordenanza Municipal 297-2012-MDR ordena que para iniciar el procedimiento de otorgamiento de constancias de posesión, las áreas deben “no encontrarse en Áreas Naturales y Zonas protegidas, según legislación de la materia” y “no encontrarse en Zonas de Riesgo determinando por el INDECI. Esta norma igualmente ha sido vulnerada. La Municipalidad del Rímac, en su actual agenda ambiental local, aprobada por Ordenanza N°487-2016, establece lograr una adecuada gestión, además de la recuperación y mejoramiento de las Lomas de Amancaes, como uno de sus lineamientos principales la conservación de la biodiversidad local que involucre valores naturales y culturales, que comprenda una muestra representativa de los ecosistemas de lomas existentes en la Provincia.

Sin embargo, la Municipalidad del Rímac aprobó, con fecha 29 de setiembre de 2017, la Ordenanza Municipal 515-2017-MDR que establece el Procedimiento de Visación de Plano y Memoria Descriptiva para Pobladores que Formen Parte de Programa y Proyecto de Factibilidad de Servicios. Si bien la norma dice en su artículo primero buscar facilitar el acceso a servicios de luz (sic, energía) agua y desagüe las poblaciones. El artículo segundo dice con toda claridad que los beneficiarios son los poseedores informales de predios en proceso de formalización en el Rímac que no cuenten con estos servicios es decir los invasores de las Lomas de Amancaes, entre otros. El artículo 4 al señalar que las viviendas de carácter social no deben exceder de 300 metros hace evidente que no se trata de vivienda social sino de consolidar predios informales de sectores medios, pues qué poblador humilde tiene recursos para construir una edificación de 300 metros y en algunos casos hasta de 4 pisos. Más bien esta norma busca redimensionar los asentamientos humanos autorizados y consolidar las invasiones que han ocurrido en el Rímac.

Las Lomas de Amancaes también son el Sitio Arqueológico San Gerónimo A y B por tanto están protegidas por la Ley 28296 Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación de manera que su ocupación ilegal da lugar a disponer la reubicación de los ocupantes ilegales (Artículo 27), además de las multas y decomisos correspondientes así como la paralización y/o demolición de obra pública o privada ejecutada en inmueble integrante o vinculado al Patrimonio Cultural de la Nación (Articulo 49).

De otro lado, la invasión de tierras comprendidas en el patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación en una infracción a la Ley 29763 Ley Forestal y de Fauna Silvestre (artículo 146, literal E). Esta infracción puede tener además consecuencias en el ámbito del Código Penal (Decreto Legislativo 635 y sus modificatorias). Por ejemplo, la destrucción de las reforestaciones en las Lomas de Amancaes con plantas como Tara, Molle, Mito, Flor de Amancaes, Huarango entre otras, califica como delito contra los bosques o formaciones boscosas que castiga con pena no menor de cuatro años ni mayor de seis años al que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones (artículo 310 delitos contra los bosques o formaciones boscosas). Además se puede convertir en una forma agravada con pena no menor de ocho años ni mayor de diez años, si al cometer el delito se erosiona el suelo haciendo peligrar las actividades económicas del lugar, si el autor o partícipe es funcionario o servidor público, si se comete con el uso de armas, explosivo o similar, o si se comete con el concurso de dos o más personas (artículo 310 C formas agravadas).

Adicionalmente una serie de normas penales buscan enfrentar la complejidad de actores e instituciones que intervienen en el cambio de uso ilegal de la tierra y la afectación de la biodiversidad. De otro lado, la autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley se reprime con pena no menor de dos años ni mayor de cuatro años e inhabilitación de un año a tres años (artículo 312 autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley). Igualmente, aquel que contraviniendo las disposiciones de la autoridad competente, altera el ambiente natural o el paisaje urbano o rural, o modifica la flora o fauna, mediante la construcción de obras o tala de árboles, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de cuatro años y con sesenta a noventa días-multa (artículo 313 sobre alteración del ambiente o paisaje).

De manera similar, el funcionario público que sin observar leyes, reglamentos, estándares ambientales vigentes, por haber faltado gravemente a sus obligaciones funcionales, autoriza el otorgamiento, renovación o cancelación de autorización, licencia, concesión, permiso u otro derecho habilitante en favor de la obra o actividad será reprimido con pena no menor de cuatro años ni mayor de siete, e inhabilitación de un año a siete años (artículo 314 responsabilidad de funcionario público por otorgamiento ilegal de derechos). Igualmente el servidor público que sin observar leyes, reglamentos, estándares ambientales vigentes se pronuncia favorablemente en informes u otro documento de gestión sobre el otorgamiento, renovación o cancelación de autorización, licencia, concesión, permiso u otro derecho habilitante en favor de la obra o actividad será reprimido con pena no menor de cuatro años ni mayor de siete, e inhabilitación de un año a siete años. La misma pena será para el funcionario público competente para combatir las conductas descritas y que, por negligencia inexcusable o por haber faltado gravemente a sus obligaciones funcionales, facilite la comisión de los delitos (artículo 314 responsabilidad de funcionario público por otorgamiento ilegal de derechos).  Igualmente los representantes legales de las personas jurídicas dentro de cuya actividad se cometan los delitos previstos en este Título serán responsables penalmente (artículo 314 responsabilidad de los representantes legales de las personas jurídicas).  Asimismo, el que, conociendo o pudiendo presumir la falsedad o la inexactitud, suscriba, realice, inserte o hace insertar al procedimiento administrativo, estudios, evaluaciones, auditorías ambientales, planes de manejo forestal, solicitudes u otro documento de gestión forestal, exigido conforme a ley, en los que se incorpore o avale información falsa o inexacta, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años, e inhabilitación de uno a seis años (artículo 314 B responsabilidad por información falsa contenida en informes).

El artículo 5 de la Ordenanza Municipal 525-2003-MML indica con precisión que tales áreas deben ser reguladas y protegidas para evitar la modificación de sus condiciones y asegurar el predominio del elemento natural, con una mínima infraestructura, en el suelo como en el subsuelo, orientada al descanso peatonal o facilitar el desplazamiento. Dado este objetivo complejo y multisectorial autoriza convenios de cooperación con entidades públicas o privadas o la sociedad civil organizada impulsando las medidas necesarias para evitar su deterioro.

El desarrollo del proyecto Agua Segura Esquema San Juan de Amancaes que realiza una intervención destructiva, abre vías para favorecer invasiones, no tiene estudios de suelos, ni la opinión técnica de SERFOR que permita hacer la norma en el marco del cumplimiento de la legislación ambiental, forestal y de la política ambiental municipal va en contravención de la Ordenanza Municipal 525-2003-MML, artículo 15, que  ordena que en las áreas verdes de uso público no se permite desarrollo infraestructura ajena al fin recreacional o de reserva ambiental y cualquier obra de infraestructura que se realice por mejoras no podrá disminuir el porcentaje total de área verde existente en el mismo perímetro.

En virtud de este marco se han dado constataciones policiales, informes del SERFOR, denuncias del procurador del MINAGRI y la intervención de un conjunto variado de autoridades públicas que coadyuvan a la implementación del marco legal y a la operativización del marco institucional. 

Conclusiones

Las áreas verdes urbanas son los últimos bienes comunes en las ciudades de América Latina. Las propuestas de conservación para estas áreas enfrentan desafíos muy fuertes por parte de los actores sociales y económicos (formales, informales e ilegales) que explotan sus recursos naturales o fomentan su urbanización. Como lo señala Leal (1996) para el caso de otros bienes comunes, la relación de la autoridad con su administración publica suele ser indiferencia, apoyo o rechazo. En este caso, algunas autoridades locales niegan, bloquean y destruyen los esfuerzos por conservar y gestionar adecuadamente el ecosistema, la recolección, gestión y disposición final de los residuos sólidos y líquidos de los asentamientos informales, entre otros problemas.

La lucha por la defensa de los últimos bienes comunes urbanos de la ciudad de Lima es el proyecto de un grupo de habitantes locales (Lúcumo, Villa María del Triunfo, Lurín, Pachacamac, otros) que actúan en defensa de las áreas periurbanas afectadas por la reciente expansión de la urbanización, como resultado del crecimiento sostenido de la economía peruana en la última década. El éxito de las propuestas de conservación en los casos de El Ajusco en México (Sorensen et al 1998, 38), Cerro El Volador en Colombia (Herrera et al 2011), Lo Barnechea (Juzgado Civil 13 Santiago 2014) y Concón (Corte Suprema de Chile 2012) en Chile muestran el desarrollo de una compleja mezcla de control ambiental legal y administrativo que lucha contra la ilegalidad, junto con procesos administrativos para desarrollar propuestas de áreas protegidas y sus regímenes de gestión. En otros casos como el caso la Zerrichera[2] no se logra prevenir el daño ambiental al ecosistema sino tan solo castigar el delito con merecidas sentencias condenatorias al funcionario público coludido con el infractor.

De manera que el marco legal peruano con todos sus resquicios y flancos débiles provee herramientas que requieren un uso detallado, basado en evidencia y con monitoreo permanente para contribuir a:

1. La protección, conservación, defensa y mantenimiento de las áreas verdes de uso público, zonas PTP, ecosistemas frágiles, entre otras;
2. Prohibir la ocupación humana de las mismas;
3. Prevenir la instalación de infraestructura que reduzca el ecosistema natural;
4. Promover la coordinación intersectorial para el logro de estos objetivos;
5. Avanzar en la gestión de estas áreas a través de planes de manejo que incluyan monitoreo, vigilancia y supervisión de la calidad ambiental;
6. Lograr la recuperación y mejoramiento de estas áreas como en el caso de las Lomas de Amancaes y las otras lomas de Lima.
7. Desarrollar actividades económicas sostenibles compatibles con su entorno.

La experiencia de la década de 1990 con la protección de las áreas verdes de Lima como la movilización ambiental urbana por la defensa de los Pantanos de Villa frente a la instalación de la empresa Luchetti muestra que este es un objetivo de largo plazo que requiere la constante organización vecinal y de las autoridades concernidas con este resultado.

En una situación algo similar, Allen et al 2017 examinaron las condiciones que producen y reproducen círculos viciosos de acumulación de riesgo o ‘trampas de riesgo’ urbano en Lima Metropolitana; así exploró por qué se generan esas trampas, cómo impactan en la vida de las personas y cómo los esfuerzos e inversiones realizados por la ciudadanía y las agencias públicas para mitigar los riesgos muchas veces incrementan paradójicamente las amenazas. El proyecto rescata la creación de herramientas de mapeo como instrumento para el análisis y diseño de estrategias. La combinación de condiciones deficientes de vivienda, accesibilidad física e inadecuado acceso a servicios básicos, exponen a los residentes locales a múltiples y simultáneos peligros. Mediante el anclaje genuino y la inclusión de pobladores formales e informales en la formulación de políticas públicas de gestión de riesgo urbano y su implementación, es posible promover un desarrollo urbano ambiental y socialmente justo que apoye las aspiraciones de la gente para alcanzar el buen vivir.

Los avances dados por SERFOR, MINAGRI y FEMA deben consolidarse y producir los resultados que el marco legal y sus objetivos institucionales establecen. La acción coordinada de los actores de conservación local, las organizaciones de cooperación y algunas otras autoridades públicas ofrecen una esperanza para las Lomas de Amancaes y las Lomas de Lima en general.

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[1] El Proyecto de Inversión Pública 172745 Ampliación y Mejoramiento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado para el Esquema San Juan De Amancaes – Distrito Rímac es una obra a cargo del Ministerio de Vivienda para ejecutarse en sus obras civiles por el Consorcio Rímac. El proyecto consiste en un sistema de agua potable, subdividido en 21 sectores de abastecimiento, que consta de líneas de conducción, líneas de impulsión, estaciones de bombeo y de re-bombeo, reservorios de almacenamiento y redes de distribución de agua a las habilitaciones urbanas. Para ello se construirá 7 reservorios de agua nuevos; ampliará 3 reservorios existentes; rehabilitará 5 reservorios existentes; adecuará 9 reservorios existentes y el reservorio 07 se convertirá en Cámara Reductora de Presión; demolerá dos reservorios; dará mantenimiento a 14 reservorios existentes; construirá trochas de herradura, caminos peatonales en gradería, líneas de conducción y de impulsión de agua potable.

[2] El caso La Zerrichera es una investigación por delitos de corrupción política relacionados con corrupción urbanística en torno a la finca protegida La Zerrichera, de Águilas, Región de Murcia, España. El proyecto urbanístico La Zerrichera, iniciado por el Grupo Hispania, propiedad de Trinitario Casanova, incluía la construcción de 4.000 viviendas, un hotel de lujo y un campo de golf en una finca de 250 ha de la sierra de la Almenara, en Águilas. Una parte del territorio afectado está incluido en la Red Natura 2000. José López, concejal de Águilas, y unos socios compraron parte de los terrenos en acuerdo con Trinitario Casanova, al quien se los venderían una vez recalificados. El predio contenía 164 hectáreas como hábitat de la tortuga mora, especie de gran importancia y motivo de la designación de Lugar de Importancia Comunitaria (LIC), Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) y de su inclusión en el programa «Life» de protección de la naturaleza. El 22 de diciembre de 2017 se dictó sentencia, la misma que concluyó que los hechos constituyen delito de prevaricación e impuso a Antonio Alvarado, Juan Ignacio Sánchez Gelabert y Encarna Muñoz las penas de siete, seis y cinco años de inhabilitación especial para empleo o cargo público. Además, condenó a Alvarado y Sánchez Gelabert a dos años de prisión y un año y tres meses de inhabilitación, en sendos casos, por falsedad documental (La Opinión de Murcia 2017 y La Verdad 2017).