Jessica Vivas Roso
Abogada y Especialista en Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Especialista en Gerencia del Sector Público por la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB). Máster en Derecho de la Administración Pública por la Universitat Rovira i Virgili (URV), Tarragona, España. Doctoranda en Derecho Administrativo Iberoamericano, Universidad de A Coruña (UDC), España. Encargada Comité de Información y Comunicación de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo (AVEDA).
Durante el mes de septiembre de 2021, el Parlamento Nacional venezolano discutió y aprobó de manera express la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público[1]. Una Ley que constituía una oportunidad para saldar la deuda que en esta materia se tenía respecto de nuestros colegas latinoamericanos[2], quedó ensombrecida por la ausencia de participación ciudadana en el proceso de su formación, por la rapidez de su tramitación, y porque, lejos de garantizar el derecho de acceso a la información, lo limita.
A continuación, presentamos algunas de las violaciones e irregularidades en las que incurre la Ley:
I.Violación del artículo 203 de la Constitución venezolana de 1999
Según el artículo 203 de la Constitución venezolana de 1999[3] son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
La calificación de una Ley como orgánica no es una nimiedad; además de otorgársele una categoría especial a la norma que la pone en una posición jerárquica superior a las denominadas “leyes simples”, la Constitución establece un procedimiento e impone unos requisitos que deben cumplirse durante su discusión y promulgación, a saber: 1) el proyecto debe ser admitido como tal por la Asamblea Nacional con el voto de las dos terceras partes de los integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del respectivo proyecto de ley[4], 2) las leyes que se hayan calificado orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter.
Respecto a las Leyes que regulan derechos constitucionales, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica ha señalado que cuando las mismas regulen un derecho de forma directa, frontal y global deben ostentar el carácter orgánico[5], no siendo así, cuando incida de forma más o menos directa en la esfera de un derecho constitucional[6].
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público debió calificarse como orgánica toda vez que en ella se regula el ejercicio del derecho de acceso a la información previsto en el artículo 51 de la Constitución de 1999. Ello se desprende de los artículos 1 y 2.1 de la Ley que indican que su objeto es “garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información de interés público, como medio para favorecer la participación protagónica del pueblo en el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública y fortalecer el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia” y su finalidad es “[g]arantizar el derecho de acceso a la información de interés público, reconocido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los tratados internacionales suscritos y ratificados por la República”.
De la lectura de los artículos 1 y 2.1 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público resulta evidente que la misma busca regular el derecho de acceso a la información pública, por lo que, dicho instrumento normativo debía ser categorizado y discutido como Ley Orgánica, sin embargo, el Parlamento Nacional le dio el tratamiento de Ley simple, situación que, sin lugar a dudas, vulnera el artículo 203 de la Constitución venezolana de 1999.
II.Violación del artículo 211 de la Constitución venezolana de 1999
El Parlamento Nacional vulneró el artículo 211 de la Constitución de 1999 al no realizar el procedimiento de consulta pública previsto en dicha norma jurídica y en el Reglamento de Interior y Debates del órgano legislativo.
En efecto, el artículo 211 constitucional dispone que durante el procedimiento de discusión y aprobación de proyectos de Leyes se consultarán a los ciudadanos y a la sociedad civil organizada para oír su opinión sobre los mismos. Asimismo, el artículo 101 del Reglamento de Interior y Debates del Parlamento Nacional señala que durante el procedimiento de formación, discusión y aprobación de los proyectos de ley consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a las comunidades organizadas para oír su opinión sobre los mismos. Destacando además que todas las consultas serán de carácter público y previa difusión del material pertinente, con plena identificación de quienes participen en ellas, sistematizando todas las propuestas que se presenten[7].
Ahora bien, cuando se revisa el trámite legislativo dado al proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público se observa que se trató de un trámite express en el que no se cumplió el proceso de consulta pública, ni se garantizó el acceso del proyecto de Ley a la ciudadanía.
Para comenzar, el proyecto de ley fue incluido como punto en el orden del día de la sesión del 14 de septiembre de 2021 del Parlamento Nacional, pero durante la realización de dicha sesión no se le dio lectura formal al documento tal como dispone el artículo 104 del mencionado Reglamento de Interior y Debates[8].
Al finalizar la sesión se acordó que la segunda discusión del proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público se realizaría en la primera sesión ordinaria del segundo periodo legislativo de 2021[9] que se celebró el 16 de septiembre de 2021[10] y se extendió hasta el 17 de septiembre[11].
Es decir, entre la primera y segunda discusión del proyecto de Ley tan sólo transcurrió un día, tiempo éste que en modo alguno resulta suficiente para realizar un adecuado proceso de consulta pública tal como dispone la Constitución de 1999 y el Reglamento de Interior y Debates del Parlamento Nacional.
Adicionalmente el proyecto de Ley no fue publicado en la página web de la Asamblea Nacional, por lo que, no fue sino hasta la publicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público en la Gaceta Oficial que la ciudadanía pudo tener acceso a un documento oficial de la Ley y conocer su contenido.
Así, el Parlamento Nacional vulneró el procedimiento legalmente establecido para la discusión y promulgación de las Leyes al no realizar la consulta pública ni garantizar la participación ciudadana durante la tramitación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público.
III. De las restricciones al derecho de acceso a la información
3.1. Contradicciones respecto del artículo 51 de la Constitución de 1999
Sorprendentemente la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público lejos de garantizar el derecho de acceso a la información pública prevista en el artículo 51 de la Constitución de 1999, más bien, lo limita. Ello se evidencia desde el título mismo de la Ley que hace referencia a la “información de interés público”, término éste que se repite a lo largo de su articulado y que se define en el artículo 3 como “todo dato o documento, independientemente del formato en que se encuentre, que se halle bajo el control o archivada bajo la responsabilidad de los sujetos obligados, que resulte necesaria para la participación protagónica del pueblo en el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública”.
De acuerdo con esta norma, los únicos supuestos en los que se puede solicitar información que conste en archivos o registros públicos, es en aquellos donde la información sea necesaria para el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública, lo que en palabras de la organización Transparencia Venezuela, excluiría la evaluación y la denuncia[12].
Así, el mencionado artículo 3 contraría el artículo 51 de la Constitución de 1999 que establece la posibilidad que cualquier ciudadano pueda dirigir peticiones ante cualquier autoridad “sobre los asuntos de competencia de éstos”. Es decir, con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público, el derecho de acceso a la información pública pasa de la posibilidad que el ciudadano acceda a “cualquier información” siempre que sea de la competencia del funcionario público al que se le solicita, a, poder acceder a información que pueda ser calificada como de “interés público”, pero que, además vaya a ser utilizada para “la participación protagónica del pueblo” en el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública. Son dos nociones completamente distintas del derecho de acceso a la información, siendo restrictiva la que se encuentra contenida en el instrumento legal comentado.
3.2 Ausencia de regulación de la transparencia activa
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público no regula la transparencia activa, entendida como la obligación de los órganos del Estado de publicar en sus páginas web información útil, oportuna y relevante, de manera permanente sin mediar requerimiento alguno por parte de la ciudadanía[13]. El artículo 8 al referirse a los deberes de los sujetos obligados, no establece la obligación de mantener actualizadas las páginas web de los órganos y entes públicos, ni de publicar en éstos información que pueda ser de interés para la ciudadanía.
El artículo se limita a los aspectos de recepción y trámite de solicitudes de información de “interés público” y no de “cualquier solicitud de información” que presente la ciudadanía lo que nuevamente reitera el carácter restrictivo de la Ley.
IV.Las grandes ausencias de la Ley
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público no toma en cuenta los parámetros internacionales sobre acceso a la información pública, contenidos —entre otros instrumentos— en la Ley modelo interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública de la Organización de Estados Americanos, que establece la creación de un órgano garante responsable de promover y garantizar el derecho de acceso a la Información pública, así como el fiel cumplimiento e interpretación de las Leyes de acceso a la información[14].
Tampoco existe en la Ley ninguna sanción para una persona que niegue el acceso a la información. Su artículo 14 se limita a señalar que el incumplimiento injustificado de las obligaciones previstas en la misma, genera responsabilidad disciplinaria, penal, civil y administrativa de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley, lo que deja al criterio del funcionario de turno, considerar qué puede —y que no— considerarse como una violación a las obligaciones que impone la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público.
Mucho menos se establece una regulación detallada y suficiente respecto a lo que debe considerarse como información reservada o confidencial —estimada tradicionalmente como una excepción al derecho de acceso a la información pública—.
Si bien el artículo 7 de la Ley contempla la posibilidad que los sujetos obligados puedan exceptuarse de proveer la información cuando el acceso a ella pudiere vulnerar los derechos humanos, comprometer la defensa o seguridad integral, generar una amenaza para el normal desarrollo socioeconómico de la República, afectar la salud pública o el orden público, lo cierto es que, una regulación que pretenda garantizar el adecuado ejercicio del derecho de acceso a la información pública debería contener una normativa pormenorizada sobre: lo que debe considerarse como información reservada, requisitos de la reserva, la declaratoria de confidencialidad de la información, tiempo de la reserva, desclasificación de la información como reservada, entre otros aspectos, para no dejar al funcionario de turno y minimizar la discrecionalidad de los órganos y entes del poder público, lo que debe entenderse por información reservada o confidencial.
Conclusiones
Venezuela ha perdido una gran oportunidad para ponerse a la vanguardia —o igualarse— con sus pares regionales, respecto a la vigencia de una Ley que verdaderamente garantice el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos.
Durante el procedimiento de discusión, aprobación y promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público ha quedado en evidencia el poco interés del Parlamento Nacional de garantizar la participación ciudadana en el ejercicio de la función pública y el derecho de acceso a la información. Resultando irónico que, una Ley que debería promover y garantizar el derecho de acceso a la información haya sido dictada sin participación ciudadana, sin información a la ciudadanía y en total opacidad.
Una vez más se aprueba un instrumento legal que más allá de proteger y garantizar los derechos de los venezolanos, los limita y restringe, imponiendo cargas no previstas en la Constitución de 1999 lo que favorece la opacidad, la ausencia de rendición de cuentas y la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública.
Caracas, 30 de septiembre de 2021.
Referencias:
[1] Venezuela. Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público. Gaceta Oficial Nro. 6.649, extraordinario, del 20 de septiembre de 2021.
[2] Según la Alianza Regional para la Libertad de Expresión e Información, al 2020, Bolivia, Cuba y Venezuela eran los tres países de América Latina que no contaban con una Ley de Acceso a la Información. Al mes de septiembre de 2021 esta situación se mantiene respecto de Bolivia y Cuba. Al respecto ver: Alianza Regional para la Libertad de Expresión e Información. (2020). Saber Más XI. Impacto de la pandemia de COVID-19 sobre el derecho de acceso a la información en la región (en línea). Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: http://www.alianzaregional.net/saber-mas-xi-el-impacto-de-la-pandemia-de-covid-19-sobre-el-daip-en-la-region/. Fundación Construir (2021, 16 de abril). Gobierno busca fortalecer medios originarios a través de consultorías. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: https://www.fundacionconstruir.org/monitoreo/gobierno-busca-fortalecer-medios-originarios-a-traves-de-consultorias/
[3] Venezuela. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Enmienda Nro. 1. Gaceta Oficial Nro. 5.908, extraordinario, del 19 de febrero de 2021.
[4] Esta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas.
[5] Sentencia SC/TSJ del 29 de agosto de 2014, expediente Nro. 14-0877. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/agosto/168715-1160-29814-2014-14-0877.HTML
[6] Ibídem.
[7] Venezuela. Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional. Gaceta Oficial Nro. 42.068 ordinario, del 12 de febrero de 2021.
[8] De acuerdo con el artículo 104 en la primera discusión se considerará la exposición de motivos y se evaluarán sus objetivos, alcance y viabilidad, a fin de determinar la pertinencia de la ley, y se discutirá el articulado en forma general. La decisión será de aprobación, rechazo o diferimiento, y se tomará por mayoría. En caso de rechazo del proyecto, la Presidencia lo comunicará a quienes lo hayan propuesto y ordenará archivar el expediente respectivo. Venezuela. Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, op. cit, artículo 104
[9] Carlos Morillo (2021, 14 de septiembre). AN aprobó en primera discusión bloque de leyes del sistema judicial. Asamblea Nacional. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: http://www.asambleanacional.gob.ve/noticias/an-aprobo-en-primera-discusion-bloque-de-leyes-del-sistema-judicial
[10] AN someterá a segunda discusión bloque de leyes del sistema judicial este jueves. (2021, 16 de septiembre). Asamblea Nacional. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: http://www.asambleanacional.gob.ve/noticias/an-sometera-a-segunda-discusion-bloque-de-leyes-del-sistema-judicial-este-jueves
[11] AN convoca sesión extraordinaria para sancionar leyes de adecuación del sistema judicial. (2021, 16 de septiembre). Asamblea Nacional. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: http://www.asambleanacional.gob.ve/noticias/an-convoca-sesion-extraordinaria-para-sancionar-leyes-de-adecuacion-del-sistema-judicial
[12] Transparencia Venezuela. (2021, 17 de septiembre de 2021). La Ley de Transparencia aprobada por la Asamblea Nacional consolida el secretismo. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: https://transparencia.org.ve/la-ley-de-transparencia-aprobada-por-la-asamblea-nacional-consolida-el-secretismo/
[13] Consejo para la Transparencia de Chile (2018). Glosario Proceso Participativo 2018. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: https://www.consejotransparencia.cl/glosario/
[14] Organización de Estados Americanos, Departamento de Derecho Internacional. (2020). Propuesta de Ley modelo interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública. Recuperado el 29 de septiembre de 2021, de: https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_propuesta_ley_modelo_2.0.pdf
