César Luis Correa Zúñiga
Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho de la Empresa por la Pontificia Universidad Católica del Perú y en Derecho Administrativo Económico por la Universidad Continental. Doctorando en Derecho Administrativo Iberoamericano en la Universidade da Coruña (España) en cotutela con la Universidad del Externado de Colombia. Cuenta con cursos de especialización en Estrategias Regulatorias en London School of Economics, Reino Unido, en Regulación & Competencia en la Universidad de Valladolid – España, en Derecho Administrativo Global en la Universidad da Coruña – España; y, en Derecho del Medio Ambiente por la Universidad del Externado de Colombia.
Sumario: Introducción. El acto administrativo a la luz de las definiciones. El problema de la literalidad del artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444. Conclusiones. Bibliografía.
I. Introducción
La Administración Pública dentro del Estado de Derecho puede producir efectos jurídicos en los ciudadanos, ya sea a pedido de estos o de oficio, mediante diversas formas de actuación, siendo el acto administrativo la forma más habitualmente conocida y estudiada en el derecho administrativo.
La producción de efectos jurídicos en la esfera personal de los ciudadanos es un aspecto sumamente importante de comprender pues es ahí donde radica la esencia del derecho administrativo ya que estos efectos pueden ser favorables o desfavorables para estos, es por ello que su comprensión debe trascender la literalidad de la comprensión prevista en el artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444, y entenderla como una institución clave entre el poder y la libertad.
En ese sentido, a través del presente análisis se transita en el conocimiento y exploración de esta institución histórica propia del derecho público cuyo tratamiento ha sido abordado por diversos autores nacionales e internacionales, esta vez para identificar los problemas racionales de la aplicación literal y parcial de la institución lo que muchas veces colisiona con las bases incluso constitucionales del estado de derecho.
II. El acto administrativo a la luz de las definiciones
Desde la óptica legislativa, el artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
Partiendo de la literalidad de la norma, encontramos que para el legislador el acto administrativo involucra una declaración que se sustenta en normas de derecho público, que contiene la potencia para producir efectos jurídicos en una situación concreta, por lo que para la literalidad normativa la declaración es el punto de inicio para la producción de efectos jurídicos concretos.
El alcance de la literalidad conlleva a entender que el acto administrativo produce efectos jurídicos en una situación concreta, lo cual en realidad es muy limitado, para desarrollar dicho primer punto Jéze (1928) señala lo siguiente:
Las situaciones jurídicas son poderes o deberes jurídicos. Todo poder jurídico constituye una situación jurídica que debe ser considerada en sí. He aquí un extremo muy importante. Sucede, en efecto, muy frecuentemente, que, a consecuencia de un acto jurídico, un individuo queda investido de varios poderes y aun de deberes. No puede decirse que se encuentre en una situación jurídica; es preciso decir que por este acto se encuentra colocado en varias situaciones jurídicas, y puede ocurrir que estas situaciones jurídicas no sean de la misma naturaleza, sino que unas sean generales, impersonales, objetivas y otras individuales, subjetivas. (p. 38).
Estos poderes o deberes jurídicos son múltiples como puede observarse en el acto administrativo, siendo el primero de ellos la voluntad del emisor del acto administrativo pues a través del instrumento ejercerá su atribución frente a la libertad de un administrado; sin perjuicio de ello en ese momento se produce un segundo efecto pues no basta la sola declaración sino que esta sea posible jurídicamente, es decir, que la declaración incida sobre la esfera del administrado cuyo pronunciamiento no colisione con los derechos constitucionalmente reconocidos como, por ejemplo, en el caso de que el emisor del acto reconozca un derecho mediante la emisión de un acto del que el emisor no sea el titular y ,por consiguiente, no pueda ejercer la titularidad del acto como seria en el caso de un pronunciamiento sobre un derecho ajeno lo que originaría de que se trate de un error pudiendo ser corregido a través de los mecanismos que la ley establece para tal fin para la revisión de los actos administrativos; un tercer aspecto es el relacionado a la materialización de la ejecución del acto, en el ejemplo antes narrado, al no ejercer el derecho de propiedad sobre el bien en el que recae el pronunciamiento, dicho agente no podrá ejecutar lo dispuesto, siendo la declaración ineficiente.
Expuesto lo anteriormente, Rico Puerta (2024) en el derecho colombiano señala lo siguiente:
El acto administrativo es la manifestación de voluntad unilateral de un agente administrativo en ejercicio de funciones administrativas, orientada a producir consecuencias jurídicas de carácter general o particular creadoras, modificadoras o extintivas de facultades o deberes generales u objetivos o subjetivos y concretos. (p. 38-39)
La definición expuesta por el autor identifica la producción de consecuencias jurídicas de la diversa gama de efectos que puede generarse producto de la dación del acto; sin embargo a la luz de lo conversado, conforme se ha mencionado, no es correcto limitar la misma a una declaración de voluntad, si bien la voluntad es una nota característica del acto, desde una concepción más concreta del mismo que abarque los supuestos específicos, la clásica definición del profesor español García Trevijano Fos (1991) resulta más integradora, siendo esta la siguiente:
Acto administrativo es declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa, actuando en su faceta de Derecho público, bien tendente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa. (p. 96-97)
La inclusión de que la declaración no solo se basa en la manifestación de voluntad es clave para entender que el acto administrativo va más allá de un pronunciamiento volitivo del agente público, pues este también puede ser de conocimiento o juicio. La definición propuesta por el profesor español enlista diversos tipos de actuaciones en concreto productora de efectos jurídicos; sin perjuicio de ello la clave está en salir de la literalidad acotada del precepto, como vemos a través de una lectura integrada podemos advertir sendas críticas a la literalidad entendida del artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, pero sobre todo entender que la naturaleza de la declaración puede ser de conocimiento donde el factor de constatación es relevante, el de juicio donde se expone el razonamiento específico de lo que se conoce; y la voluntad que en vez de ser declarativa es constitutiva de derecho como por ejemplo en el otorgamiento de un derecho habilitante.
En el derecho peruano el profesor Morón menciona lo siguiente:
Comúnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestación de voluntad administrativa, el querer, la intención consciente y voluntaria de la autoridad – haciendo actuar a la ley -, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin embargo, también son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestación de su querer. (Morón, 2017, p. 186).
Como puede verse, la literalidad del contenido del artículo 1 no debe entenderse únicamente circunscrito al acto de voluntad, sino a otros tipos de actos como de juicio o conocimiento, es por ello que para este caso la doctrina permite afinar el alcance real de la naturaleza del acto administrativo siendo la ley y su literalidad solo un instrumento cuyo alcance concreto debe integrarse con diversas fuentes.
III. El problema de la literalidad en la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444
Advertida la dificultad antes prevista en lo que respecta al citado artículo 1 de la Ley N° 27444, es preciso advertir que, si bien el término de declaraciones de la entidad previsto en la Ley nos conduce al amplio universo de voluntades decisorias, actos de conocimiento y juicio nos enfrenta con lo referido a la motivación del acto que constituye en nuestro ordenamiento jurídico un requisito de validez del acto como tal.
La Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444 establece lo siguiente:
Artículo 6.- Motivación del acto administrativo
6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
(…)
6.4 No precisan motivación los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.
García Trevijano (1991) la conceptualiza de la siguiente manera:
En realidad, la motivación es la manifestación externa de la causa, motivo y fin, no en el sentido de que sea un puro elemento formal, sino que revela externamente lo que el acto persigue. Esto es importante a efectos de las consecuencias de su infracción (p.150)
Esa revelación de lo que el acto persigue constituye la regla de todo acto administrativo, ello es el deber de motivación; no obstante, desde que desde la literalidad se entiende que la declaración produce efectos jurídicos dentro de una situación concreta, es preciso advertir que no todo acto administrativo debe ser motivado, ello ha sido considerado por el profesor Morón como la atenuación del deber de motivación señalando lo siguiente:
Reconociendo que la exigencia de motivación constituye una carga para la Administración, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas, visaciones, etc., la norma ha previsto que se reconozca la realidad de evitar esta carga cuando ello favorezca al administrado. (Morón, 2017, p. 240)
Si bien el citado autor reconoce en su obra los tres supuestos señalados por la propia norma (actos de mero trámite, actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado y la producción de actos administrativos simultáneos), existen declaraciones en los que la motivación considero no deviene más que en una declaración fehaciente de la realidad de los hechos como sucede con las certificaciones, en ese caso García Trevijano (1991) menciona:
c) Actos certificantes
Es el último tipo de declaraciones de conocimiento que vamos a tratar.
Veíamos antes que había que distinguir dos momentos en la actividad de comprobación, pues bien, cuando se produce hacia fuera nos encontramos ante la actividad certificante.
Como subespecie de declaraciones de conocimiento, participan de los caracteres de estas y concretamente carecen de ejecutoriedad, gozan de la presunción de legitimidad, no admiten cláusulas accesorias (aunque sí contenidos adicionales), y no precisan motivación. (p. 317)
Como podemos advertir, la literalidad normativa expuesta en la Ley del Procedimiento Administrativo General exige que toda declaración de la entidad deba ser motivada, salvo los supuestos expresamente previstos; sin importar que la declaración sea una forma de expresar o trasladar lo fehacientemente previsto en la realidad de los hechos, motivo por el cual en apariencia se entiende sin comprender que no toda declaración de las entidades posee homogeneidad pues mientras las de voluntad o juicio ameritan un pronunciamiento innovador las de conocimiento se respaldan en la realidad de los hechos lo que no amerita innovación alguna sino un traslado real hacia el acto a emitir.
Dado este supuesto, consideramos importante el desarrollo y discusión del supuesto mencionado literalmente en la ley para discutir inclusive algunas reformas frente a la realidad tan asentada de la aplicación automática de la ley vinculando al acto administrativo a meras resoluciones cuando por esencia la situación como hemos visto es mucho más compleja.
IV. Conclusiones
Conforme puede apreciarse la institución clave del derecho administrativo contiene no solo aspectos históricos sino también elementos constitutivos de una institución bastante más amplia que el ordenamiento jurídico peruano esconde tras el concepto empleado de “declaraciones de las entidades”, debiendo comprenderse la naturaleza de los actos de voluntad, juicio y conocimiento como aspectos no homogéneos en los que la aplicación de la ley no deviene en uniforme.
Es a raíz de la aplicación de la presente ley donde puede identificarse algunos dilemas como los narrados, ello es de vital utilidad para comprender que desde la literalidad de la aplicación de la ley no es posible arribar a una aplicación coherente con el ordenamiento, por el contrario, la aplicación integral del derecho administrativo obliga a un ejercicio mucho más complejo, pero integrador de la institución.
Bibliografía
García Trevijano Fos, J. A. (1991). Los actos administrativos. Civitas.
Jéze, G. (1928). Los principios generales del derecho administrativo. Editorial Reus.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Segunda Edición Oficial del Texto único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. 2021.
Morón Urbina, J. C. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Gaceta Jurídica.
Rico Puerta, L. A. (2024). El acto administrativo.
