Esteban Poole Fuller
Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y magíster en Planeamiento Urbano y Territorial por la Universidad Politécnica de Madrid (España). Docente del curso de Derecho (DER102), dictado en la unidad de Estudios Generales Letras en la PUCP. Integrante del Grupo de Investigación en Derecho y Gobernanza Pública de la PUCP (DerGOV-PUCP) y del Grupo Peruano de Historia del Derecho del Instituto Riva Agüero de la PUCP.
1. Introducción
La pandemia del covid-19 representa la mayor crisis sanitaria experimentada por Latinoamérica y el mundo durante este siglo y las ciudades han sido los principales espacios de propagación del virus (Zolezzi, 2020; Fernández Salas, 2020). El transporte público ha sido, a su vez, uno de los ámbitos con mayor incidencia en la propagación del COVID-19 en las áreas urbanas (Tirachini y Cats, 2020). Ello es particularmente grave en el caso de Lima, ya que éste modo de movilidad concentra el 65% de viajes por motivos laborales (Lima Cómo Vamos, 2019). A su vez, los altos niveles de informalidad que aún prevalecen en el servicio han tendido a facilitar el contagio (Poole Fuller 2021).
Si bien el Estado adoptó medidas en el ámbito del transporte público para mitigar la propagación del COVID-19, las mismas han tenido una eficacia limitada. El hecho de que Lima y Callao concentren cerca de la mitad de contagios de COVID-19 a nivel nacional [1] (concentrando en torno al 30% de la población peruana) evidencia que las medidas adoptadas por el Estado para limitar la propagación de la pandemia en el ámbito del transporte público han tenido una incidencia limitada, dado el papel particularmente relevante que cumplen los desplazamientos en el mismo como vía de contagio en el contexto socio-espacial limeño (Vega Centeno, 2021; Poole Fuller, 2021).
En este contexto, las políticas adoptadas por el Estado en el ámbito del transporte público de Lima y Callao para enfrentar la actual crisis exigen ser objeto de análisis. Atendiendo a ello, este artículo abordará dichas intervenciones, prestando especial atención a la política de subsidios adoptada para promover el cumplimiento de los protocolos sanitarios establecidos y a los desafíos que supone para los intentos de reordenamiento del transporte público la persistencia de altos niveles de informalidad en el servicio.
2. Contexto: tentativas de reorganización del transporte público en Lima
Durante la última década han tenido lugar cambios en la normatividad y políticas relativas a la movilidad urbana del área metropolitana de Lima [2] (Alegre, 2016; Poole Fuller, 2017, 2020; Dextre, 2021). Por una parte, se ha producido un incipiente desarrollo de sistemas de transporte público masivo (Metro, Metropolitano) [3], cuyo funcionamiento está más regulado y exhibe estándares de calidad más altos en relación a los operadores tradicionales. Por otra parte, desde 2011 se han producido cambios en el marco normativo que apuntan a una reorganización y mayor regulación del servicio (Poole Fuller, 2016, 2017). Se pretende pasar de un modelo de libre competencia a uno donde opera una cantidad limitada de empresas, sujetas a una mayor intervención del Estado (Ibid). Dos hitos en el proceso de reordenamiento del transporte público de la capital peruana tuvieron lugar en 2018, con la creación de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima (ATU) [4], entidad que ha concentrado las competencias anteriormente fragmentadas sobre el transporte público de Lima y Callao, y el reconocimiento del trasporte colectivo como un servicio público que debe recibir subsidios (Poole Fuller, 2018, 2020; Dextre, 2021).
No obstante, el alcance de la reorganización resulta insuficiente. Los operadores que responden al esquema regulatorio más estricto (Metro, Metropolitano, corredores complementarios) absorbían, en 2019, apenas 15% de la demanda de viajes en transporte público (Lima Cómo Vamos 2019). El resto de viajes sigue realizándose en unidades de empresas altamente informales [5] que operan bajo un marco regulatorio sustancialmente menos riguroso. A su vez, se observa una creciente presencia de taxis colectivos que operan ilícitamente (Fundación Transitemos, 2018; Poole Fuller, 2020, 2021).
En este contexto de políticas incipientes de reordenamiento del transporte público del área metropolitana de Lima y persistencia de altos niveles de informalidad en el servicio, se produjo la irrupción de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
3. Intervenciones en el transporte público de Lima en el contexto de la pandemia
Al inicio de la crisis sanitaria, en marzo de 2020, el gobierno nacional dispuso que las empresas de transporte público debían limitar a 50% la flota en circulación [6]. Ello en tanto que la cuarentena decretada el mismo mes [7] supuso la paralización de la mayoría de actividades socioeconómicas y una disminución superior al 90% en la demanda de viajes durante marzo y abril (Poole Fuller, 2021). Asimismo, se dispuso que debía garantizarse el distanciamiento social dentro de las unidades de transporte público (distancia mínima de 1 metro entre usuarios), y que las mismas debían ser desinfectadas a diario.
En mayo de 2020 se volvió a autorizar a las empresas de transporte público a operar con la totalidad de su flota [8], en el contexto del inicio de la reapertura de actividades económicas. Asimismo, en mayo de 2020 se emitió el protocolo sanitario sectorial para el transporte público [9]. Entre los parámetros establecidos por el protocolo, destacan los siguientes:
- Desinfección diaria de vehículos.
- Brindar equipos de protección personal al personal, e instalaciones para lavado y desinfección.
- Controles de temperatura a personal y suspensión de labores de haber casos sospechosos (así como pruebas COVID – 19 tras alta).
- Informar a usuarios sobre medidas de prevención de COVID – 19.
- Comunicar a autoridades sanitarias casos de usuarios con síntomas de COVID-19.
- Mantener abiertas las ventanas de vehículos.
- Límites al aforo (50% de asientos ocupados) en los paraderos y vehículos, prohibiéndose trasladar usuarios de pie.
La medida de mayor impacto fue la imposición de límites al aforo de los vehículos, La misma supuso, durante su fase de mayor intensidad (mayo a julio de 2020) [10], una reducción a 1/3 de la cantidad de usuarios transportados por vehículo antes de la pandemia. Ello conllevó una reducción drástica de los ingresos de los operadores (Poole Fuller, 2021). En este contexto, el establecimiento de subsidios al transporte público se planteó como un mecanismo para mitigar la reducción de ingresos generada a los operadores por las medidas de distanciamiento social.
4. Los subsidios al transporte público y sus limitaciones
La decisión de entregar subsidios al transporte público durante la emergencia sanitaria fue adoptada en julio de 2020, cuando el gobierno nacional dispuso su entrega a los transportistas del área metropolitana de Lima y otras 26 ciudades del país [11]. La distribución de los subsidios se ha realizado en base a la cantidad de km recorridos por cada empresa beneficiaria.
Además de exigirse el cumplimiento de las disposiciones de bioseguridad, se dispuso que los operadores que percibiesen subsidios debían instalar sistemas de geolocalización (GPS) en sus vehículos, a fin de permitir a las autoridades monitorear el cumplimiento de las frecuencias y recorridos. Esto ha supuesto, a su vez, que la ATU instale sistemas inalámbricos de Control y Monitoreo para la supervisión de la operación del transporte público.
El establecimiento de subsidios al transporte público ha representado una ocasión para que los poderes públicos ejerzan mayor supervisión sobre el funcionamiento del transporte público (Poole Fuller, 2021). Pese a tratarse de una decisión acertada, se observan problemas en el diseño e implementación de los subsidios que habrían limitado la eficacia de las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia.
En primer lugar, resulta cuestionable que la entrega de subsidios se plantease con una vigencia limitada, en tanto se dispuso que la misma se extendería sólo hasta diciembre de 2020. Si bien se aprobaron nuevas transferencias en dicha fecha [12] y en agosto de 2021 [13], el subsidio se ha concebido como una medida extraordinaria en respuesta a la crisis sanitaria. Frente a las limitaciones de este esquema, debería optarse más bien por una política de subsidios permanentes al transporte público. El establecimiento de subsidios permanentes resulta indispensable si se aspira a una mejora sostenida en los estándares de calidad del servicio que no redunden en reducciones de cobertura o incrementos tarifarios significativos (Poole Fuller, 2017, 2021; Dextre, 2021).
Una deficiencia adicional en el diseño de los subsidios fue la exclusión inicial como beneficiarios de los operadores de los corredores complementarios y el Metropolitano [14], alegando que los contratos de concesión de dichos servicios no contemplaban subvenciones. Las pérdidas económicas que supuso para los operadores de los corredores complementarios y el Metropolitano el acatar las medidas distanciamiento social sin subsidios condujo a reducciones en la cobertura del servicio [15] y amenazas de paralización completa del servicio.
Frente a esta situación, finalmente, el Estado replanteó el diseño del subsidio a fin de incluir a los operadores concesionados. Así, en agosto de 2020 se otorgó un subsidio de 13 millones de soles a los operadores del Metropolitano [16]. Posteriormente, en diciembre de 2020, el subsidio fue ampliado a los operadores de los Corredores Complementario [17], asignándoseles una transferencia de 15 millones de soles. En agosto de 2021 se otorgaron nuevos subsidios para los operadores del Metropolitano y Corredores Complementarios [18] por montos de 10 y 7 millones de soles, respectivamente.
Si bien la exclusión de los operadores con contratos de concesión fue finalmente rectificada, la misma ha evidenciado inconsistencias en las políticas de reordenamiento del transporte público, que deberían priorizar a los operadores más formales, ya que éstos se encuentran en mejores condiciones para cumplir con las medidas sanitarias.
Por otra parte, el monto de los subsidios (126 millones de soles desde su establecimiento en julio de 2020) resulta muy limitado en relación a las sumas que resultarían necesarias para lograr una mejora efectiva del servicio de transporte público. Se estima, por ejemplo, que los subsidios para compensar las pérdidas de los corredores complementarios [19] ascenderían a 10 millones de soles mensuales [20]. Por tanto, el monto de los subsidios actuales es claramente insuficiente.
Los problemas en el diseño e implementación de los subsidios al transporte público evidencian que, pese a que las intervenciones del Estado en el sector en el contexto de la pandemia han reflejado un afán por promover la reorganización y mejora de los servicios de transporte público, persiste una escasa de voluntad de invertir los recursos suficientes para garantizar la viabilidad de los cambios deseados.
Junto a las deficiencias en el esquema de subsidios para el transporte público adoptado durante la pandemia, la persistencia de altos niveles de informalidad en el servicio ha representado un fuerte limitante de las políticas adoptadas recientemente para este sector, como se apreciará a continuación.
5. La informalidad como desafío para la regulación del transporte público
Como se ha señalado líneas arriba, persisten niveles muy altos de informalidad en el transporte público de Lima, que han limitado la eficacia de las medidas de bioseguridad adoptadas en el sector durante la pandemia, debido al frecuente incumplimiento de los protocolos sanitarios por parte de los transportistas informales.
La elevada informalidad en el transporte público no sólo ha restado eficacia a las medidas adoptadas por el Estado para el sector en el contexto de la crisis sanitaria, sino que supone un desafío para la viabilidad del reordenamiento del servicio a largo plazo. Ello está relacionado a la presión política que éstos actores ejercen para evitar la reorganización de su actividad.
Al respecto, la promulgación, en diciembre de 2020, de la Ley N° 31096, que legalizó los taxis colectivos en todo el país, a excepción de Lima y Callao, representa un indicio preocupante de la capacidad de presión de este sector informal. Resultan, asimismo, inquietantes, los vínculos del actual gobierno con actores vinculados al transporte público informal [21], y las posturas hostiles al reordenamiento del servicio manifestadas por el propio jefe de Estado antes de asumir la presidencia [22].
Por tanto, pese a observarse avances en las políticas de reordenamiento del transporte público y ciertas mejoras en el servicio, existe el riesgo de que las presiones de actores informales pongan en riesgo la continuidad de las políticas formuladas para este sector.
6. Conclusiones
Las medidas adoptadas en relación al transporte público del área metropolitana de Lima en el contexto de la pandemia de COVID-19 se han enmarcado en políticas de reordenamiento de la actividad. No obstante, dichas actuaciones han evidenciado limitaciones significativas. Las mismas se han visto reflejadas en la insuficiencia de los recursos destinados vía subsidios a garantizar el acatamiento de los protocolos sanitarios.
La persistencia del predominio de la informalidad en el transporte público limita significativamente la eficacia de las intervenciones para regular la actividad, incidiendo negativamente en las medidas para mitigar la propagación del COVID-19 en uno de sus principales ámbitos de contagio. La presencia de grupos de presión vinculados al transporte público informal supone, a su vez, una amenaza para la viabilidad de las políticas de reordenamiento del servicio, en tanto pretenden influir en la legislación en un sentido contrario a dichas medidas. Asimismo, existe incertidumbre sobre el compromiso del actual gobierno con la continuidad de las políticas de reordenamiento del transporte, debido a sus vínculos con actores informales.
Pese a los aspectos críticos expuestos, la apuesta por una mayor regulación del transporte público en el contexto de la pandemia y la entrega de subsidios a sus operadores resultan acertadas y van en línea con políticas de reordenamiento asumidas por el Estado en años recientes. Resulta fundamental, por tanto, que más allá del actual contexto de crisis socio-sanitaria, se profundice en las políticas de reorganización del transporte público, formulando ajustes a la luz del análisis de las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19.
7. Bibliografía
Alegre, M. (2016) Transporte urbano: ¿cómo resolver la movilidad en Lima y Callao? Lima: Consorcio de Investigación económica y social. Recuperado de: http://www. cies. org. pe/sites/default/files/investigaciones/dp_transporte_ urbano_sep. pdf
Bielich, C. (2009) La guerra del centavo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Dextre, J.C. (2021) Avanzando con resiliencia: Una “nueva movilidad” para Lima y Callao. Lima: Consorcio de Investigación económica y social. Recuperado de:
https://www.cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/19._dp_movilidad_urbana.pdf
Dirección de Transporte Público Metropolitano (2019) Resumen financiero 2019. Santiago: Directorio de Transporte Público Metropolitano. Recuperado de http://srv12.linuxhost.cl/~portaleq/descargas/Resumen%20financiero_2019.pdf
Fernández Salas, J.C. (2020) La cuestión de la densidad: ¿la pandemia nos regresará a vivir al campo? ¿Es la ciudad la responsable de esta pandemia? ¿La ciudad va a dejar de ser lo que ha sido en los últimos tiempos? ¿Estamos en camino a regresar al campo? ¿A cultivar nuestros propios alimentos? Enfoque Derecho, 11/06/2020. Recuperado de
Fundación Transitemos (2018) Informe de Observancia: Situación del Transporte Público Urbano de Lima y Callao-2018. Recuperado de https://transitemos.org/propuestas/situacion-del-transporte-urbano-en-lima-y-callao/
León Almenara, J.P. (2021) Un botín llamado transporte. El Comercio, 04/06/2021. Recuperado de:
Titular del MTC recibió 2 multas graves a bordo de miniván y figura como gerente de empresa de transportes. El Comercio, 30/07/2021. Recuperado de:
Lima Cómo Vamos (2019) Lima y Callao según sus ciudadanos: Décimo Informe Urbano de Percepción sobre Calidad de Vida en la Ciudad. Recuperado de: http://www.limacomo-vamos.org/wp-content/uploads/2019/11/Encuesta-2019_.pd
Parry, I. y Small, K. (2009) Should Urban Transit Subsidies be Reduced? American Economic Review, 99 (3), 700-724. DOI: 10.1257/aer.99.3.700
Poole Fuller, E. (2021) Políticas de reorganización del transporte público en el área metropolitana de Lima durante la pandemia del covid-19. Estado & comunes, 2(13). DOI: 10.37228/
(2020) Panorama histórico de la regulación del transporte público en Lima. Ius Inkarri, 9, 197-213.
(2018) La Autoridad de Transporte Urbano (ATU) para Lima y Callao: análisis comparativo de su diseño institucional con las autoridades de transporte público de Madrid y Santiago de Chile desde la perspectiva de la gobernanza. Territorios en Formación, 14, 95-116. DOI: 10.20868/tf.2019.14.3894
(2017) ¿Hacia una movilidad sustentable? Desafíos de las políticas de reordenamiento del transporte público en Latinoamérica. El caso de Lima. Letras Verdes, 21, 4-31. DOI: https://doi.org/10.17141/letrasverdes.21.2017.2445
(2016) Rectificando las fallas del mercado: balance del proceso de implementación en Lima del sistema integrado de transporte (SIT) y propuestas para su perfeccionamiento bajo un régimen de servicio público (tesis de grado, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima).
Tirachini, A. y Cats, O. (2020) COVID-19 and public transportation: Current as-sessment, prospects, and research needs. Journal of Public Transportation, 22 (1), 1. DOI: https://doi.org/10.5038/2375-0901.22.1.1M
Vega Centeno, P. (2021) Las centralidades de Lima y la movilidad: la organización de la ciudad como factor de vulnerabilidad al COVID-19. En Iguíñiz, J. y Clausen, J.: Covid 19 y Crisis de Desarrollo Humano en América Latina, pp. 417-432. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.
Zolezzi, M. (2020) La ciudad, la COVID-19 y “el desborde inverso”. Revista de Sociología, 30, 119-138. DOI: https://doi.org/10.15381/rsoc.v0i30.18909
Referencias
[1] Según cifras del Ministerio de Salud correspondientes al 7 de octubre de 2021, Lima Metropolitana y el Callao concentraban 44,95 % de los casos detectados de covid-19 en el Perú (980475 casos frente a 2181183 a escala nacional) (Ministerio de Salud, 2021).
[2] El área metropolitana de Lima comprende el territorio de la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.
[3] Sistema de transporte que corresponde a la tipología del Bus Rapid Transit (BRT), consistente en corredores segregados de buses de alta capacidad.
[4] La ATU está adscrita al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y cuenta con la participación de representantes de la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao en su Consejo Directivo.
[5] Entre las cuales persiste el modelo de comisionista-afiliador descrito por Bielich (2009), en virtud del cual las empresas no son propietarias de sus flotas ni incluyen a su personal en planilla.
[6] Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020, Art. 9.1.
[7] Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020, Art. 1.
[8] Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 66-2020-ATU/PE, publicada el 25 de mayo de 2020.
[9] Resolución Ministerial N° 258-2020-MTC/01 (Anexo VII), publicada el 7 de mayo de 2020.
[10] A partir de julio de 2020 se relajaron las restricciones al aforo, permitiéndose la ocupación del 100% de asientos en el transporte público regular, y hasta 28 usuarios de pie por bus en el Metropolitano y 512 por tren en el Metro.
[11] Decreto de Urgencia Nº 079-2020, publicado el 2 de julio de 2020.
[12] Decreto de Urgencia Nº 132-2020, publicado el 3 de diciembre de 2020.
[13] Decreto Supremo N° 205-2021-EF
[14] En el caso del Metro de Lima, los concesionarios reciben subsidios que cubren en torno a 60% de sus costos operativos desde que el servicio entró en funcionamiento (2012).
[15] Durante la segunda mitad de 2020 hubo 40% menos buses de los corredores circulando.
[16] Decreto de Urgencia Nº 091-2020, publicado el 07 de agosto de 2020.
[17] Decreto Supremo N° 402-2020-EF, publicado el 23 de diciembre de 2021.
[18] Decreto Supremo Nº 205-2021-EF, publicado el 20 de agosto de 2021.
[19] Que cubren apenas 3.5% de la demanda de viajes en transporte público (Lima Cómo Vamos, 2019).
[20] Se estima que el monto óptimo de los subsidios al transporte público debe cubrir en torno a la mitad de sus costos de operación (Parry y Small, 2009). Al respecto, cabe mencionar que en Chile los subsidios al transporte público ascienden a 1600 millones de dólares, de los cuales la mitad se destinan al sistema de transporte de Santiago de Chile (Dirección de Transporte Público Metropolitano, 2019).
[21] Al punto de que el actual ministro de Transportes y Comunicaciones, Juan Francisco Silva, está directamente involucrado en el transporte público informal. Al respecto, existen evidencias de que Silva tiene intereses económicos en el rubro de los taxis colectivos (León Almenara, 2021 A).
[22] El 9 abril de 2021 el presidente Pedro Castillo, entonces candidato presidencial, declaró su intención de disolver la ATU. El 26 de abril del mismo año, Castillo declaró igualmente que debía disolverse la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas (SUTRAN) (León Almenara, 2021 B).
