Ornela Flavia Vanzillotta
Abogada egresada de la Universidad de Buenos Aires (UBA), con Orientación en Derecho Internacional Público. Miembro Regular de Carrera Docente, Jefa de Trabajos Prácticos, Ayudante de Segunda ingresada por Concurso Público de Antecedentes y Oposición, Cátedra del Dr. Juan Antonio Travieso, Administradora del Portal Académico de la materia “Derechos Humanos y Garantías”. Actualmente cursando “Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública” en Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho.
“Caminante son tus huellas del camino y nada más caminante no hay camino, se hace camino al andar al andar se hace el camino y al volver la vista atrás se ve la senda que nunca se ha de volver a pisar Caminante no hay camino, sino estelas en la mar”[1]
INTRODUCCIÓN
Este trabajo se basa en varios ejes fundamentales del sistema interamericano, partiendo de su origen, y tomando como punto de partida teórica la creación de la Organización de los Estados Americanos (en adelante, “OEA”), quien fue que luego posibilitó la instauración de todo un sistema regional de protección internacional de los derechos humanos. Tomando en consideración el dominio del jus cogens internacional en expansión y las garantías erga omnes de protección, al atribuir la debida y necesaria centralidad al sufrimiento de las víctimas proyectado en el tiempo, al dar testimonio de los avances de la personas humanas debido a la conciencia jurídica universal, así como de la humanización del derecho internacional, y de la conformación del nuevo jus gentium[2] del siglo XXI, y su particular esencia, día a día se hace más indispensable la preponderancia y la necesidad de este sistema.
DESARROLLO
(…) Acaba de llegar mi nueva profesora. Está entrando al aula… es muy suave y gentil, viste elegante, como una abogada de esas que algún día yo espero ser. Por mi parte, recién estoy comenzando. Yo la conozco, pero seguramente ella no me recuerda. De prolijo tailleur, pelo delicado de un color castaño tirando a rojizo, facciones delicadas. Con voz suave y gestos amables, se posiciona de espaldas al pizarrón y esboza, con una sonrisa indeleble “-Tema del día…Sistema Interamericano”.
Mi felicidad era enorme. Sonreía por dentro. Unos minutos después, ella me cedía la palabra. “-Hábleme algo del sistema interamericano que usted sepa o conozca”. Para qué. Defendí a capa y espada el sistema. “Ese” sistema que permitía a cada ciudadano americano, a cada uno de los argentinos elevar la voz en un mundo que pocas veces nos escuchaba. Me sentía una gran defensora de derechos, una experta, diría casi propensa a ganar el Premio Nobel de la Paz luego de semejante exposición.
Habiendo terminado mi impecable stand up, y mientras me relamía desde las antípodas de mi ego más profundo, estaba a la espera de mis felicitaciones, cuando ella irrumpe y me dice “- Bien. De todos modos, no estoy de acuerdo. A mí el sistema me parece muy tibio”. “- ¿Tibio? – titubée. “Sí, tibio” – respondió, impenetrable, con una mirada fría y certera. Y añadió: – “Tibio porque no puede hacer nada, porque está atado de pies y manos, depende del Estado para actuar y ejecutar sus sentencias, sus informes no son vinculantes y, en definitiva, lo único que le puede llegar a importar realmente al Estado es la sanción pecuniaria. Lo demás, no existe”.
Pocas veces me ha ocurrido, pero no supe qué decir. Y eso me llenó de impotencia. Entonces agregué: – “Bien profesora, entiendo su punto de vista. Comparto, pero hay cosas que disiento, las pondré en mi trabajo final”. Silencio sepulcral. Había terminado la clase.
Claramente, su visión, tan contraria a la mía, aunque quizás un poco más realista, me vendía una imagen que nunca había imaginado. Y esa sensación me generó una incomodidad única.
Desde ese momento, el tema me desveló.
Traté de ponerme dentro de su mente. Claro, como no lo pensé antes… un mecanismo de informes no coercitivo, la falta de un órgano de control centralizado que reúna el cumplimiento de esas “recomendaciones”, una sentencia emanada de la Corte –si es que el caso llega a tal instancia- una resolución no apelable, solo factible del recurso de aclaratoria, y, por el lado opuesto, el derecho de territorialidad y de soberanía de cada uno de los Estados.
La pregunta principal sería, entonces, si el sistema fue creado con el propósito de proteger internacionalmente los derechos y garantías consagrados a nivel internacional, ¿cuál es el motivo por el cual no logra ser respetado y reconocido por la comunidad internacional toda?, y, por otro lado, ¿cuáles serían los principales puntos de partida o ejes sobre los cuales podría generarse el cambio hacia el cumplimiento de estos propósitos?
En primer lugar, deberíamos discernir acerca de quiénes consideramos que promueven los derechos humanos en la OEA, ya sea de la Organización en sí, como a nivel general.
Una primera aproximación nos indicaría que sería la encargada la CIDH, cuando emite un informe de la Comisión, e inclusive cuando éste se traslada al Estado involucrado. Otra acepción, sería que se manifiesta cuando la Corte emite una sentencia.
Aunque las funciones de cada uno de ellos varíen, y el fin común sea promover el bien común y el bienestar de todos, junto a la tutela plena y eficaz de los derechos humanos, este mecanismo no puede verse como partes aisladas de un procedimiento, sino que debemos tomarlo como un punto de partida y recorrerlo de modo transversal.
En mi opinión, una Comisión cuyos comisionados no son representativos de cada Estado, sino que se encuentran allí por sus propias condiciones particulares, aun continúan teniendo valores y conservan su idiosincrasia, y por lo tanto, mantendrán en alto no solo los valores humanos de cada uno de ellos, sino también de aquellos que protegen.
Una Corte cuyos jueces replican la identidad y condiciones de “alta autoridad moral” de los comisionados, pero aun mantienen su cultura, pluralidad, en un órgano jurisdiccional autónomo, que tiene la atribución de decidir que un Estado es responsable a nivel internacional de una determinada violación a los derechos contenidos en el Pacto de San José de Costa Rica, y que le endilga al Estado una sanción, del tipo que sea, pecuniaria, moral, pero sobretodo, reconocida y divulgada entre los demás miembros de la comunidad, es una Corte soberana, dentro de sus atribuciones, y que emana poder por sus poros.
Ello operaría, entonces, como una “Regla de Reconocimiento”, algo similar a lo que se les explica a los estudiantes de primer año de la Universidad. Sin esa regla, no se convalida nada del sistema que esté por debajo, normativa y jerárquicamente hablando.
Por ejemplo, dentro del derecho interno de cada país, nuestra Constitución operaría como esa norma de reconocimiento y debajo se encontrarían todas las demás leyes de la pirámide. Aun así, el Estado mantiene su soberanía.
Se advierte la necesidad entonces de, en base a lo antedicho, delimitar y diferenciar ciertos conceptos. Por ejemplo, no es lo mismo cuando hablamos de “soberanía” y “supremacía territorial”. La soberanía territorial nace del concepto romano de la propiedad. Soberanía y propiedad incluyen derechos ilimitados y absolutos, oponibles erga omnes. No obstante ello, la soberanía no es absoluta. Los que la invocaron cometieron los mayores atropellos a la soberanía popular en nombre de la soberanía nacional.
El concepto de soberanía aparece históricamente como un acto de defensa, producido entre la Edad Media y el Renacimiento. Así nació el concepto de que “dentro de las fronteras no hay otro poder supremo que el del gobernante”[3], lo cual, en cierto sentido, tiene lógica y es correcto. Imagínense lo que pasaría si esta Corte y esta Comisión pudieran ejecutar sus sentencias “físicamente” dentro de cada uno de sus territorios. No solo debería ser otro tipo de organismo, (inclusive consideremos un organismo de tipo belicoso con injerencia de ese tenor dentro de cada territorio), sino que también debería tener otros recursos, otro personal, otros empleados, otras funciones, atribuciones… debería reformarse su Carta, el Estatuto y Reglamento de cada uno de los Órganos, e inclusive cada Estado debería ceder una porción de su soberanía y someterse a ello. En la práctica, sería un verdadero desastre que habilitaría a cualquier tipo de intromisión arbitraria y/o conveniente. Pondría en guerra a más de un Estado y alteraría (aun mas) la “cuasipaz” que a Latinoamérica tanto nos costó conseguir, luego de las turbulentas décadas comprendidas desde 1970 a 1980.
El dogma de la soberanía y el Estado[4], si bien en determinados casos debe ser sustituido por el dogma del individuo, preconizando un derecho internacional basado en las relaciones interpersonales, no debe ser estrictamente interpretado de modo restringido. No existirán, entonces, otros sujetos de derechos más que otros sujetos de derecho que los representantes y los representados.
El Estado debe ser el último eslabón y desde afuera, con una “orden” (sentencia), más una sanción pecuniaria, mas la obligación de “hacer” (vgr: encontrar a los culpables, reabrir una investigación), o bien con una mera “recomendación” (más su propia voluntad en cumplir algo que, en principio, no sería de acatamiento obligatorio, aunque luego veremos el caso “Carranza Latrubesse en la Republica Argentina), debería arbitrar la manera desde esa condición impuesta y explorar la manera de solucionar, cumplir, y finalmente encontrar a los responsables de la acción u omisión que lo hizo incurrir en responsabilidad internacional.
Puesto ello, y sin negar el valor sociológico de esta ponencia, queda claro que debido a que las sociedades se componen de individuos que entrelazan y chocan sus relaciones personales entre sí, el Estado es una realidad concreta, latente, superadora de cualquier teoría, que podría poner esto en práctica sin mayores inconvenientes. Lamentablemente, sucede que a veces, nada en la práctica sucede al azar, ni ocurre tan pronto ni tan lento, y muchas veces las soluciones no aparecen mágicamente.
El fallo enumerado anteriormente nos ha dejado perplejos. En él, nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación[5] discutió la responsabilidad civil del Estado Nacional ante el incumplimiento de las recomendaciones que le formulara la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y en donde nuestro máximo Tribunal de justicia sentenció que las “recomendaciones de la Comisión son vinculantes y de acatamiento obligatorio, por estricta aplicación del principio de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales”[6] Agregando, además en su sentencia que toda violación de una obligación internacional que haya producido un daño, debe repararse.[7]
En el informe citado, la mencionada Comisión había concluido -en los términos del art. 51.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- en que “…al impedir una decisión sobre los méritos del caso interpuesto por el señor Gustavo Carranza, a raíz de su destitución como juez de la provincia de Chubut, el Estado Argentino violó sus derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial… “, por lo que se recomendaba que “…el Estado Argentino indemnice adecuadamente a Gustavo Carranza por las violaciones perpetradas oportunamente”.
En este orden de ideas, la CSJN agregó que debía conferirse valor “vinculante” a las mentadas recomendaciones, puesto que el trámite ante ese órgano –si bien rodeado de las garantías atinentes al debido proceso- entraña un “desequilibrio procesal” entre el peticionario y el Estado, en tanto este último, en caso de discrepancia con el informe preliminar del artículo 50 emitido por la Comisión, tiene la “alternativa procesal” de someter el caso a la Corte Interamericana, mientras que para el peticionario la decisión de la Comisión sobre la no violación de las normas convencionales en un caso determinado, “da lugar, directamente, a una decisión tan definitiva como obligatoria, dado que carece absolutamente de jus standi para someter el litigio ante la Corte IDH” (no olvidemos que el informe de la Comisión databa del año 1997, el Reglamento fue modificado en el año 2000).
Según una interpretación integradora del fallo, deberíamos contemplar la posibilidad de reparar no solo la omisión de justicia dentro del derecho argentino, sino inclusive el no cumplimiento del informe N° 30/97 de la CIDH. Entonces nos preguntaremos, ¿qué efectos tienen las recomendaciones de la CIDH, con este nuevo alcance? Ya que nuestra propia Corte invirtió su doctrina, diciendo no solo que son vinculantes, sino que son de acatamiento obligatorio, generando la obligación de indemnizar dicho incumplimiento.
Aún desconocemos los motivos de semejante pronunciamiento, inclusive cuando el propio sistema manifiesta abiertamente su no coacción respecto de los informes emanados por la CIDH.
Mientras tanto, muchos internacionalistas (creo) estamos felices al respecto.
Si volviésemos el tiempo atrás, al momento en que la CIDH surgió, y en donde no estaba facultada para recibir peticiones individuales -soñemos con que podemos reescribir la historia- ¿lo haríamos exactamente igual? ¿No creen que quizás esta “habilitación de facultades” para recibir denuncias anónimas y peticiones individuales, si bien en algún modo engrandeció su fuerza y le dio coraje para avanzar, no podríamos pensar que, en la vereda opuesta, la llenó de atribuciones para las cuales no estaba preparada?
Mi respuesta sería que, primero, la infradotó de denuncias, segundo, la abarrotó de problemas administrativos, luego enlenteció su funcionamiento, y terminó generando dudas hasta sobre la eficacia de su accionar.
Hoy día, nos encontramos entonces como saldo, con un órgano de protección regional que ha venido trabajando notable e incansablemente desde el año 1959, es decir, orbitando en sus funciones desde hace casi más de 56 años, en un mundo cada vez mas superpoblado y lleno de obligaciones y derechos, guerras y hambre, pobreza y desigualdad, en una de las regiones que más dictaduras atravesó en los últimos 40 años, con los tantos vaivenes políticos y conflictos democráticos, demográficos, y con un cuestionamiento actual sobre su funcionamiento que muchas veces, enluta el contenido de sus acciones.
Aunque entiendo que deben fomentarse más cambios (que claramente los considero necesarios), sobretodo en el proceso de elaboración de normas, me pregunto si realmente ¿Valdrá la pena al día de hoy seguir introduciendo normas dentro del Sistema Interamericano o éste ya ha dejado de ser un ámbito propicio para el desarrollo normativo? Creería que no, porque eso aniquilaría mi visión del sistema, pero en tanto y en cuanto los otros sistemas crezcan a la velocidad de la luz, y este se quede no operativo en determinadas cuestiones, puede perder el timing y volverse obsoleto.
En mi opinión, la Corte IDH no podría analizar proyectos de ley, porque indirectamente estaría inmiscuyéndose en el derecho interno. Al respecto, la Opinión Consultiva 13/93 y donde se le pide a la Corte que dé su criterio con respecto a los artículos 41 y 42, respecto a la competencia de la Comisión para calificar y dar su criterio, como fundamento de su intervención, en el caso de comunicaciones que alegan una violación y opine acerca de la regularidad jurídica de leyes internas, adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, en cuanto a su “razonabilidad”, “conveniencia” o “autenticidad”. Entonces, la comisión, en base a esto, ¿podría directamente incidir dentro del ordenamiento interno de un Estado? Yo creo fervientemente que no. Esto no solo afectaría el principio de soberanía, sino que además sería cederle, en teoría, un espacio a la Corte IDH que claramente no le corresponde. Si recordamos la Opinión Consultiva 6/86[8], en donde la Corte tuvo oportunidad de referirse in extenso al sentido de la palabra “leyes” en el artículo 30 de la Convención, en esa oportunidad definió la ley como “norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes” , definición a la que llegó con base en el análisis de los principios de “legalidad” y “legitimidad” y del régimen democrático dentro del cual hay que entender el sistema interamericano de derechos humanos.
En estas circunstancias, no debe existir ninguna duda de que la Comisión tiene a ese respecto las mismas facultades que tendría frente a cualquier otro tipo de violación y podría expresarse en las mismas oportunidades en que puede hacerlo en los demás casos. Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de “leyes internas” y de que estas hayan sido “adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución”, nada significa si mediante ellas se violan los derechos o libertades protegidos.
El “margen de apreciación” mediante el cual se le reenvía al Estado para que adopten políticas y/o adapten su derecho interno, operar como una “deferencia” del Tribunal Internacional hacia las autoridades nacionales para que sean ellas quienes decidan sobre la interpretación y aplicación de determinadas cláusulas previstas en la convención. Esto no genera una especie de “deslinde de responsabilidades” que hace la Convención Americana, al decir, implícitamente en su articulado que “se reenvían al Estado las políticas a adoptar”, debido a que el Estado ratifica un Pacto como por ejemplo el de San José de Costa Rica, o cualquier otro tratado multilateral o bilateral, pero sin embargo ¿dependerá de la voluntad de cada Estado su efectivo cumplimiento?
Y sí. En resumidas cuentas, opino que es una manera de “evadir” responsabilidades, y que si bien, por lo expuesto en los puntos anteriores, y por aplicación del principio de territorialidad, soberanía y jurisdicción, no existiría manera de controlarlo o coaccionarlo, esto permanece más que tibio, frío, congelado, y no tiene miras a entibiarse. La falta de control acerca de las normativas que colisionan con la Convención y con otros Tratados, por más que no se apliquen, no podrían permanecer vigentes, y para ello estimo necesaria dentro de cada Estado la instauración de una Unidad de Control de gestión respecto del logrado y acabado cumplimiento de estos dos polos dentro del sistema de normas, ya que si bien los organismos de protección internacional son subsidiarios y complementan al órgano primigenio garante de justicia, que debe ser el ESTADO, dentro de su territorio, sería de gran utilidad para comenzar a desanudar el sistema.
Quizás lo que esté pasando con nuestro sistema, con este sistema, con tu sistema, con el sistema que construimos diariamente entre todos, es que los hechos, la tecnología, la vida misma, va mucho más rápido de lo que van las normas.
Entre los aspectos menos positivos podríamos destacar, tal como enumeré anteriormente, la excesiva duración de los procedimientos en virtud de la gran cantidad de denuncias que posee. Quizás el formulario online, que permite una mayor inmediatez, sea lo mismo que hace unos años, cuando llegaba por correo tradicional, ya que la dilación en su resolución va en desmedro de la inmediatez digital.
Sumado ello a la escasez de recursos económicos, humanos, o reconocidos pecuniariamente en la medida de lo correcto, lo que debilita la pronta reparación de las víctimas y opera en desmedro de la protección integral de los derechos humanos.
“Los grandes cambios siempre vienen acompañados de una fuerte sacudida. No es el fin del mundo.
Es el inicio de algo nuevo…”
Muchas veces, se reconocen obligaciones para las personas emanadas de los tratados, pero siendo que el mundo contemporáneo está organizado sobre la base de la coexistencia entre Estados y que solo mediante su acción ocurrirán los cambios. Esa intermediación no es suficiente para explicar lo que sucede en la realidad. A primera vista, se percibe la sensación de “pretender ubicar diferentes tamaños de pies en un mismo zapato”[9] Si bien el litigio ante el sistema interamericano ha evolucionado a lo largo de toda su existencia, la negativa por parte de determinados Estados a ratificar su pertenencia al sistema debilita notablemente la fuerza del mismo y sus condiciones de aplicación.
“Ahora debemos pensar acerca de la fuerza coactiva de la que puede disponer un sistema jurídico en un mundo inestable. Reflexionar acerca de soluciones que tienen que ver con la paz y la seguridad mundial, en un contexto de guerra, caos y desorden mundial. Seguirán celebrándose las cumbres de jefes de gobierno internacionales, pero el hombre común que camina por las calles de Buenos Aires, Barcelona, Perú, Paraguay, Republica Dominicana, Colombia se seguirá preguntando de que manera impactan esas decisiones en su vida cotidiana”[10]
En palabras del propio Dr. Cançado Trindade[11]: “cuando ingresé como juez constaté con pesar que las presuntas víctimas casi no tenían presencia en el procedimiento ante la misma, excepto si se presentaban como asistentes de la comisión. El gran salto cualitativo se logro con la adopción, el 24 de noviembre del 2000 de la modificación al Reglamento que introdujo el más notable perfeccionamiento en el mecanismo de protección bajo la convención americana, que le concedió el locus standi in juicio en todas las etapas del procedimiento ante la Corte.”[12]
Esta modificación, operada inclusive bajo su presidencia, y en tanto y en cuanto los procedimientos se han ido aggiornando, ampliado, desarrollado positivamente, los logros alcanzados por las soluciones amistosas, junto a este nuevo rol de la víctima que plantea Cançado Trindade, y la simplificación de pasos procesales, junto a la convocatoria para audiencias públicas para oír a los verdaderos protagonistas del asunto, aun así, con todo, el procedimiento dista bastante del sistema europeo, y el sistema de supervisión del mismo.
Dado que la efectividad de las sentencias depende de su correcta ejecución, sería positivo contar con un órgano en el ámbito interamericano que obligue a los estados de modo eficaz y correcto a dar cumplimiento a las sentencias, como por ejemplo el “Commitee of Ministers” (Comité de Ministros) en Europa. Sumado ello, la formula conocida como “la cuarta instancia” muchas veces ocasiona que estos casos queden truncos antes de llegar a conocimiento de la Corte IDH y la victima queda anulada y desprotegida.
Muy a pesar del caso Carranza, mencionado precedentemente, el sistema sigue haciendo agua y quedando a la voluntad de los Estados respecto de cumplir con las recomendaciones de la Comisión y las sentencias de la Corte IDH, pese a que no existe ninguna duda sobre la obligatoriedad de las últimas, y, en el caso de Argentina, tenemos el caso, pero legalmente no tenemos el poder para hacerlas efectivamente vinculantes.
Pero para lograr este estadio a nivel universal, todos los Estados, contribuyendo con la paz mundial, y ayudando al pleno desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, deben contribuir y aportar su granito de arena para entender y comprender el funcionamiento íntegro de los diferentes sistemas de protección regional, en todas sus variantes:
“Ojala el hombre fuera el lobo del hombre, pues lo cierto es que el hombre que comanda el submarino nuclear, el portaaviones o el caza bombardero no tiene que afilar sus dientes: solamente debe acertar con ese pequeño botón rojo. Llegado este punto, la globalización constituye un obstáculo más que un beneficio pues expande la guerra de manera exponencial.[13]
Como corolario, me atrevo a decir que la única solución viable para salir de esta compleja situación es a través de un derecho internacional enriquecido y renovado, que al mismo tiempo modifique políticas públicas, internacionales, equitativas y que procure un camino lógico, convergente, ético y amigable para que las estructuras se alineen y lleguen a buen puerto.
De lo contrario, todo seguirá igual que hasta ahora. Mientras tanto, acostumbrémonos a las violaciones masivas de derechos humanos, a la destrucción, a las guerras, a los refugiados, a las hambrunas, a la inestabilidad mundial. Será por eso que los sistemas siguen siendo necesarios…
“Los senderos se bifurcan y la realidad internacional
luce espejada y refractada”[14]
