Fernando Tuesta Soldevilla
Profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad Mayor de San Marcos. Magister y licenciado en sociología en la Pontificia Universidad Católica del Perú
La revocatoria del mandato tiene una naturaleza distinta a la de las elecciones. La elección constituye una técnica para formar la representación, mientras que la revocatoria es un mecanismo institucional con la que es posible dar por finalizado un mandato. En la elección convergen competidores en una dinámica horizontal. En la revocatoria se tensa la dinámica entre representante y un sector de los representados.
Las revocatorias del mandato forman parte de un paquete de instituciones llamado mecanismos de democracia directa (MDD). A diferencia de países como Suiza o algunos estados de los Estados Unidos de Norteamérica o Uruguay, en gran parte de América Latina la implementación de estos mecanismos fue consecuencia de las críticas a la democracia representativa.
Una primera visión fue la de introducir un complemento a una democracia concebida como limitada y formal. Los MDD ofrecían esta posibilidad de participación ciudadana. La idea central era que con la participación y control ciudadano, la democracia adquiría una calidad mayor. Esta visión estuvo, sobre todo, alimentada y sostenida por la izquierda latinoamericana, que veía con entusiasmo el camino a una democracia directa y participativa.
El caso peruano muestra que la implementación de este mecanismo de democracia directa en medio de un contexto del desplome del sistema partidista y un claro discurso antipolítico de la década del noventa.
En 1993, la Constitución de Política del Perú amplió la figura de los MDD. Si ya antes estaba contemplado el referendo, en esta oportunidad se incorpora la consulta popular, la iniciativa legislativa y, sobre todo, la revocatoria del mandato de autoridades. Para llegar a este objetivo, tuvieron que confluir dos vertientes contrapuestas: la izquierda y el fujimorismo.
La Ley 26300, Ley de Derechos de Control y Participación Ciudadana, se promulgó en 1994. Es así que la revocatoria del mandato de autoridades regionales y municipales se incorporan a la iniciativa de reforma constitucional y legislativa, demanda de rendición de cuentas, entre otras.
A lo largo de los dieciocho años de aplicación de la revocatoria, se observa el entusiasta crecimiento en estas iniciativas, en un campo abierto en el que los partidos políticos están ausentes y son los operadores locales ocupan estos privilegiados lugares. Para muestra un botón, desde 1997 hasta el 2013, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) ha vendido 5 800 kits de consulta popular de revocatoria, de este total solo 1 159 solicitudes fueron aprobadas, es decir, el 20%.
Según el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para el 2012, el 54.4% de los municipios distritales del país ya habían tenido algún proceso de revocatoria. El perfil de los distritos con activaciones de revocatorias muestra que mayormente se ubican en la sierra, son rurales, tiene una población electoral pequeña y en algunos casos, poseen crecientes recursos económicos provenientes del canon. Distritos como San Silvestre de Cochán (Cajamarca) y Curimaná (Ucayali), son los que registran el mayor número de activación de este mecanismo, es decir, cinco procesos.
Desde una mirada formal, los ciudadanos han ejercido efectivamente un derecho político. Este mecanismo ha logrado buena acogida entre los ciudadanos, esto debido a la frágil legitimidad a la que los ganadores de elecciones se enfrentan y a que esta es aprovechada por los perdedores. Estos últimos son precisamente los principales promotores de las revocatorias.
De esta manera el Perú registra que desde 1997 hasta el 2013 se han realizado diez[1] consultas populares de revocatoria. Llevando a consulta los cargos de 5 303 autoridades entre alcaldes y regidores[2], de este total solo se logró revocar al 33.2% de las autoridades cuestionadas. Este gran número de activaciones conllevó a reformular el supuesto que sostenía que la revocatoria fortalecía la gobernabilidad local de los distritos mediante la activa participación de sus ciudadanos.
Es así que haciendo uso de los resultados obtenidos de una serie de estudios de casos[3], se llegó a la conclusión que las revocatorias de mandato en el Perú en vez de mejorar la calidad de la democracia, han producido una dinámica de conflicto y alta inestabilidad.
Ante este sombrío escenario, la reforma electoral impulsada por los organismos electorales, logró avances sustantivos con la modificación de la Ley 26300. Primero, se estableció que la compra del kit electoral se realizará a partir de junio del segundo año de mandato de las autoridades revocables, dejando de lado así las largas colas que se formaban en la ONPE cada primer día del segundo año de gestión regional y municipal.
Segundo, en cuanto a la fecha de convocatoria al proceso se estableció que la consulta se realizará el segundo domingo de junio del tercer año del mandato de gobierno. Con esta medida además de desterrar la posibilidad hasta tres revocatorias del mandato por periodo de gobierno[4], también se disminuyen los gastos que este tipo de procesos electorales ocasionan al Estado.
Otro punto importante pero a vez discutible, viene a ser lo referido a la solicitud de revocatoria. Pues, a pesar de mantener la postura de fundamentada y no probada, y sumársele a ello que “las causales de vacancia o suspensión y los delitos no pueden ser invocados para sustentar los pedidos de revocatoria”[5], el artículo modificado también señala que será la ONPE la institución encargada de resolver los pedidos de revocatorias presentados y si este es denegado, el promotor tiene el derecho a interponer un recurso de apelación ante el JNE, siendo el veredicto que de este organismo electoral el definitivo.
Esta valoración, en una especie de primera y segunda instancia, podría volverse a la larga un arma de doble filo. Pues, el solo hecho de que el JNE ratifique un pedido de revocatoria a pesar de la negativa de la ONPE, le podría otorgar al pedido un “supuesto apoyo” frente a la población de una circunscripción electoral con autoridades cuestionadas con justa o injusta razón.
En cuanto a lo referido al porcentaje de firmas requeridas para la activación de la revocatoria, la reforma homogeniza el porcentaje requerido y establece que “la consulta se lleva adelante en cada circunscripción electoral si la solicitud está acompañada del veinticinco por ciento de las firmas de los electores de cada circunscripción”[6]. Cabe destacar que la única circunscripción electoral que durante estos dieciocho años de activaciones de la revocatoria se vio afecta con el límite de las 400 000 firmas, fue Lima Metropolitana en el 2013.
Una vez aceptada la solicitud de revocatoria, aprobadas las firmas y convocada la consulta popular, serán los votos de los electores los que reafirmen o retiren de sus cargos a las autoridades cuestionadas[7].
Para ello, los organismos electorales llegaron a los siguientes acuerdos, en el caso del nivel regional, si la autoridad revocada fuese un gobernador regional el reemplazante sería el vicegobernador regional[8]. Pero si se tratase de la fórmula gobernador y vicegobernador regional los reemplazantes sería un miembro de la lista a la que pertenecen las autoridades revocadas y tendría que ser electo con el voto de las mitad más uno del total de consejeros y por último, cuando la revocación involucrase a un consejero regional el reemplazante tendría que ser su accesitario. Para el nivel municipal se establece que si fuese revocado el alcalde, el primer regidor de la lista asumiría el cargo y cuando se trate de un regidor, asumiría el accesitario de su lista.
Con ello, quedan eliminadas las perniciosas Nuevas Elecciones Municipales. Pues se establece que los cargos de las autoridades revocadas son asumidos de manera permanente por los convocados y serán estos los que deberán cumplir con el periodo de mandato para el que las autoridades de origen fueron electas.
Entre las restricciones establecidas para los revocados se establece que no podrán “postular a ningún cargo en la entidad de la que ha sido revocada en la elección regional o municipal siguiente, según corresponda. Tampoco puede acceder a función pública bajo ninguna modalidad de contratación en la entidad de la que ha sido revocada hasta terminar el mandato para el que fue elegido. Salvo que al momento de postular haya sido trabajador a plazo indeterminado, para lo cual se reincorpora automáticamente a su puesto de origen”[9].
Finalmente, se obliga a que los promotores de la revocatoria de las autoridades y colectivos que apoyen a las autoridades cuestionas, sean inscritos ante el JNE, con la finalidad de lograr una mejor fiscalización de las cuentas de ambas opciones.
En resumen, los numerosos procesos de consulta popular de revocatoria han puesto en evidencia que la norma original que la sustenta, promulgada hace casi dos décadas, creó más problemas que los que resolvió. No obstante, las últimas modificaciones han abierto el camino para cambios provechosos. Es seguro que la revocatoria del mandato no caerá en desuso pero también es posible que su abuso decrezca.
