Ornela Flavia Vanzillotta
Abogada (UBA), Miembro Regular de Carrera Docente, Ayudante de Segunda en la Cátedra del Dr. Juan Antonio Travieso, Administradora del Portal Académico de la materia “Derechos Humanos y Garantías”. Jefe de Trabajos Prácticos. Actualmente cursando “Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública” en Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho.
1.Introducción.
Un poco de historia.
Los antecedentes del asilo latinoamericano encuentran su origen en el desarrollo sociopolítico de los países americanos, que, junto con su evolución y el desarrollo de problemas de inestabilidad política, la instauración de dictaduras y sistemas políticos represores, sucesivos golpes de estado, revoluciones, rupturas del orden interno; acarrearon un sinfín de persecuciones políticas, dejando propicias las bases para que este tipo de institución tuviera cabida. Mientras el asilo territorial deriva de las prácticas tradicionales, el diplomático conserva sus raíces en Europa, trasladándose al ámbito americano mediante la practica consuetudinaria.
En la Edad Media surgió el asilo como una institución eclesiástica, y en cierto modo como una manifestación evolutiva de los antiguos principios de “ayuda al prójimo” y “hospitalidad”. Mediante él, cualquier perseguido por la justicia podía acogerse a la protección de iglesias y monasterios, basándose en el concepto jurídico de que cualquier oprimido por las leyes de su país podía ser protegido por otra autoridad, fuese ésta civil o religiosa. Este tipo de asilo “intra-templos” se encontraba justificado por razones de clemencia, imparcialidad y el respeto que derivaba de las instituciones eclesiásticas. El mismo era regido por el derecho común. El procedimiento era simple: el solicitante debía confesar y entregar las armas, y quedaba bajo protección del superior de la iglesia en donde hubiese encontrado acogida. En el plazo de cuarenta días debía rendir ante las autoridades seculares a efectos de ser juzgado o bien de confesar su culpabilidad y ser exiliado del reino, sin poder regresar, a menos que la máxima autoridad -el Rey- lo permitiese. Antes de ello, debía hacer una especie de “confesión pública”, renunciar a sus bienes (se los “donaba” al Fisco) y dirigirse al puerto de la ciudad descalzo y cargando una cruz.
Con el tiempo esta práctica se fue reduciendo debido a las restricciones impuestas por un concordato firmado entre Felipe V de España y Clemente XII, por el cual se dividía a los templos en “templos de asilos” e “Iglesias Frías”. Con el tiempo, las autoridades monárquicas excluyeron de este derecho a los asesinos, luego se limitó a los casos de defensa propia y entonces la institución se volvió abstracta con el devenir histórico, al punto tal de terminar desapareciendo.[i]
Con el proceso de internacionalización de los Derechos Humanos comenzaron a sucederse diversos cambios a nivel mundial que influyeron tanto en el comportamiento de los Estados como en los sujetos del Derecho Internacional, modificándose las relaciones interestaduales como así también las de las personas que habitan en cada uno de esos territorios, haciendo necesaria la instauración de nuevas formas jurídicas que encuadren casos emblemáticos o situaciones particulares.
En este sentido, en cuestiones normativas, uno de los primeros instrumentos que consagró derechos específicos al asilo fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su Artículo 14 establece: “En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país”. Luego, le sucedieron una catarata de instrumentos y normativa jurídica que le sirvieron de sustento. En este sentido, el artículo 27 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 estableció que: “toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales”.
En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone, en su Artículo 22.7: “toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales”. En su Artículo 22.5 dispone que “nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional”.
Entonces, ¿cómo armonizamos estas disposiciones? De igual forma, toda persona tiene derecho a no ser desplazado de su territorio y de elegir su lugar de residencia. Esto incluye el derecho de cualquier persona a desplazarse en búsqueda de protección y a no ser obligado a retornar ni a reubicarse a no ser que él lo decida. Es un tema complejo y de difícil resolución. Si la tiene, no es unívoca.
Pues bien, hasta acá acabamos de analizar el origen y donde se encuentra regulado el derecho de asilo actualmente. A continuación, veremos sus diferentes facetas, como influyen las circunstancias sociopolíticas de los Estados, y la figura física del asilado. Veamos como continúa.
2. Desarrollo
El Asilo: ¿Un derecho “político”?
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos consagra el derecho de asilo, que requiere como elemento de base que el solicitante esté siendo perseguido por sus creencias políticas, opiniones o filiación política, o por actos que configuren delitos políticos, que ataquen la seguridad interna o externa del Estado, o bien sean delitos comunes pero relacionados con los anteriores. Dentro del asilo podemos diferenciar el territorial (opera en el territorio del Estado asilante) y el diplomático (se desarrolla dentro de las sedes diplomáticas).
El ejercicio de este derecho implica (o al menos requiere como condiciones indispensables) que cada eventual solicitud de asilo garantice a la persona el acceso a procedimientos justos y efectivos para que sean evaluadas sus peticiones. El derecho consuetudinario, y la práctica habitual del mismo, prevé que mientras se tramite una solicitud de asilo y se tome una decisión en un caso concreto, la persona “tiene derecho a no ser devuelto al país donde su vida, libertad o seguridad corran peligro”. Los procedimientos de determinación son, por lo general, establecidos por el derecho interno de los países y son procedimientos internos de los diferentes Estados (eventuales “asilantes”). En este sentido, la Convención de Caracas establece que “Corresponde al Estado que concede asilo la calificación de la naturaleza del delito político o de los motivos de la persecución”[ii]. Esto obedece a un principio básico de justicia, ya que, de corresponder esta facultad al Estado perseguidor, se perdería objetividad, y este no podría juzgarlo imparcialmente. El Estado asilante es el que califica al asilado como delincuente político y, por ende, con derecho a que se le conceda el derecho diplomático. De todos modos, el Estado asilante podrá recabar información, a veces suministrada por el Estado del cual es originario el asilado, a efectos de contribuir a la formación de un criterio respecto de la naturaleza del delito o la existencia de delitos comunes o conexos.
Las excepciones al asilo se dan cuando “se cometan crímenes de guerra y se afecten deberes legales impuestos por instrumentos internacionales”.[iii]
El asilo puede ser de dos clases: diplomático o territorial. El primero, generalmente, es el paso previo al territorial, y se basa en el fundamento de que un Estado debe amparar a los perseguidos políticos por otro, siendo el Estado receptor quien “presta” su territorio a las personas perseguidas políticamente, y que encuentren en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia. El inconveniente “ético”, para muchos autores, del asilo diplomático (materializado en buques militares, legaciones, representaciones diplomáticas -embajadas o consulados-) es que la representación extranjera está sustrayendo al individuo asilado de la jurisdicción nacional del Estado territorial, y esto puede generar una lesión al principio de soberanía. El asilo territorial se presta dentro del territorio del Estado asilante, (generalmente el lugar es secreto para proteger al asilado), y lo que en su momento fue conocido como el asilo “extraterritorial”, que era ofrecido por un Estado pero fuera de su territorio (por ejemplo, en un barco propio del Estado pero fuera de los límites físicos del mismo, o en la base de alguna delegación), con el tiempo cayó en desuso por los cuestionamientos a los principios de soberanía e inmunidad de jurisdicción a los cuales era sometido.
Respecto del asilo diplomático, podemos afirmar que si bien sigue siendo una institución plenamente vigente en muchos países y se han adoptado sendos instrumentos internacionales al respecto, la aplicabilidad del mismo funciona de manera diferente al territorial: esta clase de asilo crea, por un lado, obligaciones para el Estado contratante respecto de los gobiernos extranjeros que eventualmente la invoquen, y por el otro, otorga derechos al país suscriptor en lo que respecta a sus representaciones diplomáticas en los países ligados por la convención eventualmente suscripta, conservando en todo momento la discrecionalidad del Estado asilante para otorgar o negar la concesión del asilo a quien lo considere. Conforme la mayoría de los acuerdos adoptados, el asilo diplomático cumple una función de “protección temporal” a efectos de que a posteriori el asilado pueda efectivamente trasladarse al territorio del país asilante.
Hasta aquí, nos queda claro qué es el asilo, donde está regulado, y como surgió. Pero no debemos olvidarnos de la parte más importante: el asilado. Sobre el recaerán derechos, garantías, que no siempre serán cumplidas y, además, sobre él pesarán dudas, certezas y, sobre todo, una gran cantidad de variables políticas y sociales de las cuales no podrá jamás desligarse.
3. La persona del asilado.
No debemos olvidar que la persona que solicita asilo es un ser humano, un individuo con derechos y obligaciones, que de pronto se ve inmerso en una situación poco feliz, excluido de un sistema que lo hace tener una condición de refugiado que, per se, nadie desea (quedan fuera de este análisis cuestiones de moral, ética, y procedencia del delito que cometió). Ese Estado que lo oprime deseará castigarlo por su conducta, y el individuo verá cercenados derechos y garantías, consagrados en instrumentos de Derecho Internacional. Entonces, se trata de lograr un equilibrio garantizándole los derechos a la persona, cumpliendo con el Derecho Internacional, y al mismo tiempo resguardando la soberanía de los Estados, junto a sus valores sociales y políticos.
Analicemos entonces: si toda persona tiene derecho de salir de cualquier país, incluso del propio, y este derecho se vincula estrechamente con el derecho de buscar asilo[iv], y si el derecho de salir de cualquier país no es absoluto, pero cualquier limitación sólo puede ser impuesta en virtud de una ley, indispensable en la medida que estamos hablando de una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden público, la moral o la salud pública o los derechos y libertades de los demás, en muchos casos será necesario que la persona sea juzgada por un tribunal imparcial, neutral, pero que al mismo tiempo conozca o tome conocimiento de lo acontecido dentro de los límites del Estado originario.
Si bien la afectación inmediata es la restricción a la libertad, o el impedimento de habitar el suelo de su propio país por temor a ser castigado, directa o tangencialmente puede afectar otros derechos regulados en instrumentos internacionales, a saber: derecho a la libertad y a la seguridad de su persona, derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado, y el derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país, entre otros tantos.
Es una práctica habitual que se exige de los países de que por lo menos de manera temporal, reciban en algún lugar a las personas que huyen de la persecución o el peligro. Un componente esencial de la institución de asilo es el “principio de no devolución”. Este principio, consagrado en el Artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, prohíbe, por expulsión o devolución, poner en modo alguno al refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligren por causas raciales, religiosas, de nacionalidad o pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas.
A priori, notamos que hasta esta instancia, el derecho a la vida no se ve afectado, pero ¿qué pasaría si mientras solicita el asilo en determinado lugar y se guarece momentáneamente en un sitio, el asilado sufre un atentado? ¿El Estado sería entonces responsable de no garantizarle ese derecho o su mera condición de asilado lo excluiría del sistema, otorgándole menos protección y casi nulas garantías? Se generan interrogantes que no son muy sencillos de resolver, máxime cuando el asilado ya viene escapando de un régimen totalitario, con comportamientos habituales antiéticos, y con repetidas violaciones a los derechos humanos, cuyo proceder transgrede las normas imperativas el derecho internacional (“ius cogens”), y justamente, busca protección y refugio en un territorio ajeno que no siempre puede garantizársela.
Si bien no constituye el deber del Estado de otorgar asilo, sí lo es el reconocimiento del derecho a buscarlo. El Estado asilante guarda en todo momento la potestad de concederlo. Sin embargo, esta norma tiene vital importancia porque asegura el reconocimiento internacional de la institución del asilo dentro del sistema regional de protección de los derechos humanos. Marca una tendencia para incorporar este derecho a aquellos derechos humanos básicos.[v]
4. El caso de Edward Snowden.
“El paradigma de la inmediatez electrónica a veces choca con la paradoja de la lentitud normativa y la sensación personal de impotencia ante la falta de respuesta”, describe el Dr. Travieso[vi] acertadamente en una de sus obras.
Es evidente que con la masividad de los medios y el devenir histórico de la sociedad, los hechos de asilo hoy en día difieren de aquellos de la Antigüedad. Con la inmediatez electrónica, internet, los teléfonos celulares inteligentes, se adquieren connotaciones trascendentales prácticamente en el mismo momento en que están ocurriendo.
Un claro ejemplo de ello es el caso de Edward Snowden, un analista de Inteligencia que decidió arriesgarlo todo para denunciar los abusos del espionaje masivo que, a su criterio, realizan los servicios secretos de Estados Unidos. Ex empleado de la CIA, en su época como tal fue testigo de las prácticas irregulares de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) y decidió que el mundo debía conocerlas. No solo develó datos sensibles relacionados con la información que Estados Unidos recababa de sus ciudadanos, sino que sorprendió al mundo exponiendo la fragilidad de la privacidad de las comunicaciones en la era digital, dejando al descubierto a gigantes de Internet como Google, Facebook, Microsoft, y delatando a EEUU[vii]; según sus dichos, este ejerce un espionaje masivo recolectando información a través de Google, Facebook, Apple y Skype. Snowden refirió a que “no puedo permitir que esta máquina de vigilancia que están construyendo en secreto viole tantos derechos y libertades[viii]”.
En esta oportunidad, y debido a la rapidez con que circulan las noticias, el mundo entero opino y saco sus propias conclusiones sobre el caso. Muchos se pusieron del lado de Snowden, otros del lado de las políticas públicas de EEUU, algunos prefirieron no opinar y mantenerse a un costado. Es altísimo el costo político que deberá pagar Rusia por concederle el asilo, pero aun se desconoce la magnitud del fenómeno, y eso ocurre, una vez más, porque todo depende de una serie de factores que aun no pueden establecerse. Cuando todos pensamos que, luego de haber enviado más de 21 solicitudes de asilo sin éxito, el país que le concedería asilo sería cualquiera menos Rusia.
Pero no, los hechos otra vez nos sorprenden y dan un viraje que mañana mismo puede cambiar.
Pero lo que muchos pensaban que algún día terminaría con la concesión del asilo a Edward Snowden, se equivocan. Esto recién empieza.
5. Conclusión.
El derecho de asilo es una institución compleja que no depende solo de la normativa que lo regula, de la costumbre que lo aplicó o del Estado que lo ejecute. Es una maraña de situaciones, de cuestiones políticas, de decisiones apresuradas y de conveniencias de poder, que muchos países manejan con naturalidad y otros con ciertas dificultades.
Considerando su origen, su historia, su importancia actual, y las razones de ser que llevaron a su constitución, no deja de ser un mecanismo de garantía para quien debe solicitarlo, y un elemento de peso para el Estado que oficie de asilante. No podemos dejar de mencionar, ni mucho menos olvidar, que en Derecho Internacional ciertos costos se pagan caros, los “amiguismos” duran un abrir y cerrar de ojos, y un eventual “sofocamiento diplomático” o un “bloqueo económico” pueden costarle la vida “político-diplomática” a más de un Estado.
Un Estado, por el solo hecho de asilar a un refugiado que “escapa” de su sistema por las cuestiones políticas que sean, no es un Estado opositor del sistema del otro país, no desea declararle la guerra, ni tampoco ser su enemigo, simplemente está aplicando el Derecho.
Pero para lograr este estadio a nivel universal, todos los Estados, contribuyendo con la paz mundial, y ayudar al pleno desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, deben contribuir y aportar su granito de arena para entender y comprender el funcionamiento integro del derecho de asilo, en todas sus variantes.
[i] Cavallario, Domingo; Gisbert, Jorge y Ojea, José Antonio; “Instituciones del derecho canónico”. Ed. Calleja, 1850.
[ii] Antecedentes en Articulo 23 del Tratado de Montevideo de 1889, Articulo 3 Tratado de Montevideo de 1939, Articulo 2 del Tratado de Montevideo de 1933.
[iii] Juan Antonio Travieso, “Derecho Internacional Público”; Ed. Abeledo Perrot, 2012.
[iv] Juan Antonio Travieso, Colección de Análisis Jurisprudencial; “Derecho Internacional Público”; Ed. La Ley, 2004.
[v] Héctor Gross Espiell “El Derecho de Asilo en América Latina” en “Derechos y Libertades”, 1994.
[vi] Juan Antonio Travieso, Colección de Análisis Jurisprudencial; “Derecho Internacional Público”; Ed. La Ley, 2004, pág. 25.
[vii] Cronología del Caso Snowden http://www.telam.com.ar/notas/201306/22996-cronologia-del-caso-snowden.html
[viii] Caso Snowden: http://www.elmundo.es/elmundo/2013/08/02/internacional/1375442763.html.
