Jeff Riveros Vélez
Miembro del Grupo de Investigación en Derecho Internacional Tributario – GIDI y miembro del Estudio Hernández & Cía. Abogados
Diversas disposiciones normativas han aparecido en el mundo para combatir los efectos negativos ocasionados por la pandemia del COVID-19. Cualquier política de gasto o asignación de recursos debe someterse a un detallado análisis respecto a los objetivos que persiguen y la efectividad que tienen para alcanzarlos. La reactivación de la economía es un fin deseable; sin embargo, es necesario reflexionar también en la recuperación del déficit fiscal y el fortalecimiento de nuestros servicios públicos.
Debido a que los derechos son costosos y requieren de asignación de gasto para su realización, este contexto nos muestra la relevancia (vital) de pensar para qué existen los tributos y es una oportunidad para pensar la relación entre el Estado, el ciudadano y el gasto público. ¿Existe una cultura de cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias en el país?
Este tema no es nuevo en la literatura y ha formado parte de diversos estudios de la OCDE respecto al concepto de moral tributaria y su impacto en la recaudación tributaria en distintas regiones del mundo. El concepto de moral tributaria se define como la motivación intrínseca del sujeto para pagar impuestos, siendo un aspecto vital del sistema tributario, ya que la mayoría de sistemas tributarios dependen del cumplimiento voluntario de los contribuyentes para la mayor parte de sus ingresos. Por lo tanto, la mejora de la moral tributaria tiene el potencial de aumentar la recaudación de los países con un esfuerzo (relativamente) menor[1].
Para estudiar y medir la moral tributaria de diversos países y regiones, la OCDE ha llevado a cabo diversas encuestas a distintos actores tributarios. Para la medición de la moral tributaria se analizaron las respuestas a la pregunta: “Do you justify cheating on taxes if you have the chance?” Los datos fueron analizados metodológicamente a través de modelos estadísticos (econometría).
La pauta general es que los países con una elevada proporción de impuestos en relación con el producto interno bruto (PIB) tienen una moral fiscal más alta. Este es un indicativo del ansiado círculo virtuoso entre el desempeño efectivo del gobierno, una moral tributaria más alta y el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias (así como una aplicación efectiva); o evidenciar un contrato fiscal entre los contribuyentes y el Estado. En contraste, América Latina, respecto al impuesto sobre la renta personal, se encuentra muy por debajo del promedio de los países que conforman la OCDE (más del 8.4% del PBI), debido a que los países latinoamericanos solo obtienen en promedio el 1.4%[2].
Existen diversas teorías que explican la motivación del cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias, entre las cuales tenemos la teoría de la economía del crimen, la cual asume a los individuos como racionales y buscan maximizar su utilidad, realizando un balance entre evadir tributos o incumplir con las normas y el riesgo de ser detectados y castigados[3].
Como se puede apreciar, esta teoría parte de tres premisas que conforman las hipótesis o premisas de trabajo de la Economía neo-clásica: (i) agentes racionales; (ii) agentes que buscan la maximización de su utilidad; y, (iii) agentes que poseen información perfecta o relevante para la toma de sus decisiones[4].
Una teoría de este tipo no solo simplifica excesivamente la realidad y el comportamiento humano, sino que ignora otros factores que pueden ser tomados en cuenta en la relación entre el ser humano y el derecho. La sola premisa del hombre racional (homo economicus) es sometida a crítica incluso por autores defensores, como es el caso de Richard Posner[5].
Por tal motivo, las teorías sobre la moral tributaria se inclinan por una concepción más integral del ser humano, extendiendo sus alcanzas más allá del dominio económico o hacia las aproximaciones desde el behavioral economics[6] y la teoría de las interacciones sociales. Bajo este enfoque, los individuos sufren límites respecto a su propia racionalidad, sus decisiones son condicionadas por marcos sociales, culturales y una multiplicidad de factores. Entre las variables a considerar podemos encontrar sentimientos como la empatía, reciprocidad, confianza, moralidad; relación Estado-ciudadanía mediante al patriotismo y civismo; costumbres y normas sociales; entre otros basados principalmente en interacciones sociales y culturales.
Esto ha sido advertido por los mencionados estudios de la OCDE[7], los cuales sostienen que la edad, la educación, el género, religión, corrupción, satisfacción con servicios públicos y la percepción del gobierno influyen en los motivos intrínsecos del individuo sobre su cumplimiento de lo dispuesto por las normas tributarias. Respecto a los factores institucionales, tenemos que el cumplimiento de las normas tributarias dependerá de la satisfacción del ciudadano sobre los servicios públicos brindados por el Estado, un sentimiento fuerte de identificación cívica nacional con el Estado, o el trato igualitario y justo del Estado hacia la ciudadanía[8].
En ese sentido, las personas que son mayores en edad, más educadas y religiosas han demostrado tener un nivel más alto de moral tributaria en escala global, así como también las mujeres[9]. Por supuesto, las variables en juego cambian en el caso de contribuyentes que sean empresas o personas jurídicas. En este caso, tenemos factores relacionados a los sistemas normativos como el diseño pobre de las normas tributarias e incertidumbre sobre su aplicación; a la administración tributaria en la burocratización de procedimientos y baja capacidad de establecer “rulings” o interpretaciones consistentes; resolución de controversias que conllevan a demoras e impredecibles fallos de las cortes; y, algunos factores vinculados a la escala internacional de los negocios, como la falta de experticie en temas tributarios internacionales, falta de entendimiento del funcionamiento de los negocios transnacionales, entre otros[10].
Sin negar la importancia de un estudio más detallado y profundo respecto a la moral tributaria en el Perú (desde la noción y metodología realizada por la OCDE), un estudio de escala global puede llevar a la pérdida de ciertos factores que son propios de cada región y país. Los niveles de desigualdad, el analfabetismo y la historia no deben ser dejados de lado al momento de pensar sobre la relación de la ciudadanía y el tributo.
En el Perú, tenemos un legado del tributo indígena colonial, que degradó socialmente a quiénes lo pagaban y era arrancado bajo amenaza de castigos físicos, expropiación y prisión; siendo plausible asociar al tributo con opresión, arbitrariedad y tiranía, una “tributofobía” remontada a épocas coloniales[11].
Cuando el virrey Toledo transforma el sistema tributario convirtiéndolo en una capitación en 1570, trajo consigo una monetización que forzó al indígena a vender sus productos en el mercado por moneda o los entregaba al corregidor (quién establecía unilateralmente el “valor de mercado”)[12]. Es difícil calcular el monto exacto, pero según Peter Klarén, el monto podría oscilar entre cuatro y siete pesos por persona, lo cual significaba una sustancial parte de los ingresos del sector indígena.
A lo anterior se suma una falta de redistribución de ese ingreso por medio de servicios públicos que favorezcan a los contribuyentes. La mayor cantidad de lo recaudado se utilizó en los salarios de los funcionarios provinciales (entre el 13% y 26%), salarios de doctrineros (20%), salarios de curacas (entre el 4% y 10%) y para los encomenderos (entre el 40 y 60%)[13]. Esto deslegitima cualquier cobro tributario y crea una ruptura en el círculo virtuoso, para los indígenas que no tuvieron representación en la asignación del gasto estatal.
El listado de ejemplos de la falta de legitimidad de los cobros monetarios del Estado se vincula también con el régimen de explotación minera (mita) y el régimen tributario minero[14]. No obstante, una visión amplia tendría que analizar también el régimen patrimonialista de la era del guano y el salitre; y, en general, la historia de la corrupción en el Perú, lo cual excede a los propósitos del presente artículo.
Por supuesto, las lecciones que se puedan extraer de nuestra moral tributaria y promover el cumplimiento voluntario de las normas no reemplaza otras iniciativas que deban ser consideradas en el diseño de nuestra política fiscal. Sería también absurdo concluir que existe una total correlación entre nuestra historia y el nivel de recaudación tributario peruano. Sin embargo, no hay que perder de vista, entre todas las medidas que se comentan en la actualidad como el incremento de la presión tributaria, la creación de nuevos tributos, el otorgamiento de beneficios tributarios, deben debatirse a la luz del contexto nacional atendiendo nuestra realidad histórica, social y cultural: ¿estamos en el camino de construir una “cultura tributaria”?
Bibliografía:
[1] OECD. What is drives people and businesses to pay tax?, OECD Publishing: Paris, 2019.
[2] JIMÉNEZ, Juan Pablo y PODESTÁ, Andrea. “Los impuestos sobre la renta de las personas físicas en América Latina”. Los sistemas tributarios en América Latina. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2017, pág. 26.
[3] ALM, James. What motivates tax compliance? En: Journal Economic Surveys, Vol 33, 2018.
[4] SAAVEDRA, Renzo. Deconstruyendo al homo economicus: Una revisión conductal de un paradigma del Law and Economics. En: Revista Ius Et Veritas N° 21, 2011, pág. 67.
[5] POSNER, Richard. Behavioral law and economics: A critique. En: Economic Education Bulletin. Vol 8, 2002, pág. 2. Citado por KOROBKIN, Russell. What comes after victory for behavioral law and economics? En: UCLA School of Law, Law-Econ Research Paper N° 11-10.
[6] ALM, James. Op cit.
[7] OCDE. What drives tax morale? OECD Publishing: Paris, 2013.
[8] D’ Arcy, M. Why do citizens assent to pay tax? Legitimacy, Taxation and the African State, Afrobarometer. Working Papers 129, 2011.
[9] OECD. What is driving tax morale? OECD Publishing: Paris, 2019, pág.
[10] Ibidem, pág. 35.
[11] CONTRERAS CARRANZA, Carlos. Morir por la hacienda. En: El Comercio, https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/impuestos-morir-hacienda-carlos-contreras-carranza-noticia-526329-noticia/?ref=ecr
[12] KLAREN, Peter. “El choque de imperios y la formación de la sociedad colonial”. Nación y Sociedad en la Historia del Perú. Lima: IEP Instituto de Estudios Peruanos, 2005, pág. 92.
[13] Ibid, pág. 92.
[14] Tenemos por ejemplo los “impuestos se cobraban a los productores mineros a través del célebre “quinto real” (un 20% sobre el producto bruto obtenido por el minero) y el derecho de cobos (un 1,5% adicional, sobre el restante 80%), mientras el comercio ultramarino (posible gracias a la minería) era gravado con derechos de aduana y alcabalas”. Véase: CONTRERAS, Carlos. “La minería en el Perú en la época colonial tardía”. Economía del Periodo Colonial Tardío Tomo 3. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2020, pág. 105.
