Lida Fernanda Estepa Rodríguez
Abogada y especialista en Planeación y Gestión del Desarrollo Territorial de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Maestra en Derecho con énfasis en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado en la Fundación CreSer, la Cámara de Representantes y el Senado de la República de Colombia. Actualmente vinculada al Ministerio del Interior de Colombia.
Introducción
En este artículo partimos del presupuesto que los bienes públicos[1] son los medios para la realización de los fines esenciales del estado y con ello, aportan al fortalecimiento de la gobernanza[2]: Teleológicamente hablando, estos son reservados al bienestar de los asociados, razón más que justificada para que deban ser gestionados eficientemente. A pesar de su importante vocación de servicio, el derecho de los bienes públicos no ha sido reflexionado a profundidad por las estructuras jurídicas latinoamericanas y este se ha visto segado por la visión del derecho privado con influencia europeo continental, siendo estos un objeto de estudio con limitadas aproximaciones –por no decir eludido- por parte del derecho administrativo local[3]. Consecuentemente, al tener una estructura legal y doctrinaria con vacíos hermenéuticos y separado de las demandas sociales, se ha generado un caldo de cultivo para la estructuración de normatividades especiales, -por no decir casuísticas[4]– en diversos sectores, por ejemplo, en la infraestructura, la prestación de servicios públicos y de la regulación de tecnologías tales como las de la información y las verdes.
Ante este sesgo legal y doctrinario latinoamericano, se han encontrado experiencias destacables de países interesados por realizar un ejercicio que propende por dar un marco legal e institucional de los bienes públicos a la administración con el fin del cumplimiento de sus objetivos más allá del plano de lo mero normativo, esto es, que tengan injerencia real en la calidad de vida de los ciudadanos: En esta oportunidad apreciaremos el caso Peruano.
Sistema jurídico de los Bienes Públicos en Latinoamérica: Experiencia Peruana.
A la hora de realizar un acercamiento a la administración de los bienes del estado, hallamos una delimitación interesante anclada a las particularidades de nuestros países –tanto socio-culturales como de distribución territorial- y evidenciamos muebles e inmuebles de características no homogéneas y en diferentes estados de preservación lo que hace que la administración de los bienes estatales no sea una tarea fácil. Ahora bien, ante la existencia de las dos dimensiones de los bienes públicos[5] que se encuentran en continua tensión al interior de nuestros ordenamientos, sumado a la tendencia global de modernizar el rol del estado[6] y hacer partícipe al particular como un socio estratégico para el servicio público, dan un compromiso de envergadura desde el punto de vista legal.
En primera medida, cabe considerar que el interés del legislador peruano en la gestión eficiente de sus bienes estatales, ha dado una herramienta formidable y una ventaja a nivel normativa ante otros países, esta es denominada como la ley general reguladora – Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales- 29151[7] y se encuentra reglamentada a través del Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA.
A partir de este marco jurídico se consolida una institucionalidad para la administración y gestión denominada Superintendencia Nacional de Bienes Estatales[8], la cual se encuentra adscrita al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y se reconoce como un organismo público descentralizado con autonomía económica, presupuestal, financiera, técnica, funcional, y con representación judicial propia, quien se funda como el ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales y se faculta para “normar los actos de adquisición, disposición, administración y supervisión de los bienes estatales, como de ejecutar dichos actos respecto de los bienes cuya administración está a su cargo” (Ley 29151, art. 13). Ahora pues, el sistema está definido como un “conjunto de organismos, garantías y normas que regulan, de manera integral y coherente los bienes estatales[9]”, para suscitar el saneamiento de la propiedad, la gestión pública del portafolio inmobiliario del estado, y establecer la adquisición, administración, disposición, registro y supervisión de los bienes estatales en los niveles de gobierno (Ley 29151, art. 6): Esta institucionalidad pretende el acceso democrático a estos bienes de naturaleza jurídica singular, y con ello, permite la expansión de oportunidades para el desarrollo humano para cerrar las brechas sociales y la inequidad, garantizando mejoras en la calidad de vida en general y en la inclusión social de grupos minoritarios.
A través de esta institucionalidad se ha precisado un avance en la provisión de bienes de características específicas, pero que, aún se ven rezagados ante una realidad cambiante – especialmente en estos momentos de crisis pandémica-. Por lo que, valga decir, nos encontramos frente a una etapa “joven” del control y administración de los bienes del estado peruano. Debemos mencionar que, a pesar del avance de la legitimación de esta institucionalidad administrativa, el régimen jurídico de bienes públicos peruano es complejo, aún se encuentra atomizado y con cierta predominancia del derecho especial sobre el régimen general.
Se tiene entonces que el derecho de bienes peruano, si bien se encuentra en buen camino generando valor agregado en la provisión de bienes y en la administración de lo público[10], requiere reforzar el mejoramiento continuo de sus procedimientos para evitar reprocesos innecesarios: En este sentido, es importante trabajar por el afianzamiento de la adecuada aplicabilidad de estos en todos los niveles de gobierno, incluyendo la articulación e interoperabilidad con otros sistemas, como por ejemplo, el establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades[11]; tal como lo menciona Jiménez Murillo (2010)”(…) el dominio público aún reclama un tratamiento integral y ambicioso por parte del Derecho Administrativo Nacional, su conexión con las concesiones, incluyendo el análisis y reflexión de la jurisprudencia nacional que se ha generado en los últimos años”. Así mismo, al generar mayor control en la aplicabilidad de estos procedimientos administrativos, se evitaría la consolidación de riesgos[12].
Desde la perspectiva de su gestión, podemos expresar que si bien el Sistema Nacional de Bienes Estatales Peruano precisa acciones de mejora, exige mayor flexibilidad para ajustarse a las cambiantes necesidades sociales y demanda un refuerzo en la inclusión[13] a través de la escucha activa de los ciudadanos para conocer multiplicidad de perspectivas referente a la administración y provisión de bienes públicos en sus diferentes etapas, es un referente significativo para países como Colombia, quien aún no cuenta con estas importantes herramientas institucionales y normativas.
De manera final, concluimos que aún queda mucho trabajo en cabeza de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, quien como propulsor normativo, necesita reconocerse como una institucionalidad ágil y aún más conectada con las necesidades e identidades propias de los territorios y de los asociados. El trabajo jurídico del Perú frente a sus bienes públicos es ejemplar, pero aún requiere ajustes para que los ciudadanos sean más cercanos a la administración pública y para que sus recursos, en definitiva, sirvan a su propósito: El interés general.
Referencias:
[1] En este artículo partimos de la delimitación conceptual de bienes públicos dada por Pimiento (2011) como los medios materiales de realización de las actividades administrativas, que pretenden cumplir, directa o indirectamente, algún cometido de interés general.
[2] En este sentido, la postura de que los bienes públicos se constituyen en los medios idóneos para la consecución de los fines del estado, es asumida por autores como Pabón (2015) cuando enuncia que “el “soberano” moderno tiene una primordial función: procurar la subsistencia y el bienestar de los asociados, de modo que su patrimonio se utiliza exclusivamente para el cumplimiento de tales fines.
[3] Como señala Chemas (2015) “el estudio del derecho de los bienes públicos en América Latina y Colombia es algo todavía poco desarrollado” (p. 223). Por consiguiente, nos encaramos un objeto de estudio al cual la academia apenas empieza a priorizar al margen de las concepciones del derecho civil.
[4] Jiménez Murillo (2010, pág. 53). menciona: “Al no haber contado desde antes con una norma legal que regula la administración, control y disposición de los bienes del estado, ni con un ente rector con facultades supervisoras y de fiscalización, el ordenamiento jurídico fue creciendo en desorden pues se aprobaban tantas leyes y reglamentos como situaciones especiales” .
[5] Para los efectos de este artículo tomamos en cuenta la dimensión económica y social de los bienes públicos.
[6] De un estado prestador del servicio público y del bien público a un estado garante.
[7] Normativa modificada por la Ley 29558 y la Ley 30047.
[8] En una oportunidad anterior nos permitimos expresar que “Dentro del régimen jurídico de los bienes públicos peruanos, se instaura la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley 29151, 2007) –y su reglamento a través del decreto supremo 007-2008-VIVIENDA. Esta ley se consolida como la “base de un sistema administrativo sin precedentes legislativos en el ordenamiento jurídico nacional, [por lo que] lo adecuado era que dicha ley constituyera un importante avance en la modernización de la administración de los bienes estatales” (Jimenez Murillo, 2010, pág. 17).” (Estepa Rodríguez, 2019).
[9] Artículo 5, Ley 29151, 2007.
[10] Es importante mencionar como un avance importante para acercar al ciudadano a la administración, el trabajo de digitalización de trámites y procedimientos a través su página web de la SBN, especialmente la Mesa de Partes Virtual.
[11] Esto, en el entendido de brindar la asistencia técnica de manera diferencial y empatizando con las debilidades, fortalezas y limitaciones de cada territorio.
[12] Entendidos estos riesgos desde la gestión administrativa, tales como por ejemplo, la pérdida y deterioro más allá de su uso ordinario de bienes públicos, la existencia de bienes no asegurados, la falta de transparencia y la corrupción.
[13] Entre ellas las de grupos minoritarios.
Chemas, S. (2015). El dominio público y los bienes públicos: Europa y America Latina. ¿El hijo sigue mirnado al padre? Revista Digital de Derecho Administrativo n.º 14, 223-236. doi: http://dx.doi.org/10.18601/21452946.n14.11
Estepa Rodríguez, L. F. (2019). Institucionalidad de los bienes publicos: Aproximacion a las experiencias del Peru, Chile y Colombia. Revista de Derecho, 79-114. Obtenido de https://revistas.udep.edu.pe/derecho/article/view/1834
Jimenez Murillo, R. (2010). Comentarios Sistema Nacional de Bienes estatales. Lima: Arial Editores S.A.C.
Ley 29151 (30 de Noviembre de 2007). Obtenido de http://www.sbn.gob.pe/Marco_legal/Ley%2029151%20Ley%20del%20SNBE.pdf
Medina Pabón, J. E. (2015). Bienes. Derechos reales. Bogotá: Universidad de Rosario. Obtenido de http://vlex.com/source/derecho-civil-bienes-derechos-reales-14609
Montaña Plata, A. (2010). Fundamentos de derecho administrativo. Bogota: Universidad Externado de Colombia. Recuperado el 17 de Junio de 2018
Pimiento, J. A. (2011). Reflexiones en torno a la división de los bienes públicos en el Código Civil. Revista de derecho privado, 207-232. Obtenido de https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derpri/article/view/2988
