Eddie R. Cajaleón Castilla
Profesor de la Maestría en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
El Congreso de la República aprobó el día 2 de junio último la Resolución Legislativa N° 021-2020-2021-CR que dispuso dividir la legislatura ordinaria que va desde el 1° de febrero al 16 de julio de 2021, y fijar en su lugar dos mini-legislaturas: la primera (i) a partir del 1° de febrero al 12 de junio, y la segunda (ii) del 13 de junio al 16 de julio; así, el actual Congreso podría aprobar, mediante dos legislaturas ordinarias sucesivas, dos reformas constitucionales exprés, una relativa al restablecimiento de la bicameralidad y la otra modificando las reglas de la cuestión de confianza, antes de finalizar su mandato el próximo mes de julio.
Estas posibles reformas constitucionales se refieren directamente al principio de división y equilibrio de poderes que rige la parte orgánica de la Constitución, y a las relaciones y conflictos entre los poderes estatales: intraorgánicas (Congreso-Cámaras) e interorgánicas (Congreso-Poder Ejecutivo), por lo que los objetos de las iniciativas son complejos y las modificaciones propuestas de tan profundo calado que pueden afectar las bases sobre las que se articula el régimen político-constitucional.
El Congreso, con dicha resolución legislativa, se excede y abusa del poder extraordinario de reforma constitucional (poder constituyente constituido) que tiene, pretendiendo reformar la Constitución en una sola legislatura, como si actuara como un simple poder constituido que aprueba leyes ordinarias dentro de una legislatura; es decir, el Congreso como poder constituido pretende asumir la tarea de modificar la Constitución, mediante un procedimiento para aprobar leyes ordinarias, cambiando el orden natural de las cosas al convertir el régimen constitucional peruano de uno rígido a uno flexible, en el cual no hay separación ni diferencia entre la Constitución y la ley ordinaria.
1.- Al respecto, la Constitución Política en el artículo 206° contempla como procedimiento agravado de reforma constitucional que el Congreso la apruebe mediante dos legislaturas ordinarias sucesivas con votación favorable superior a los 2/3 del número legal de congresistas; en este marco, el actual Congreso si aprobase una reforma constitucional en esta legislatura ordinaria no podría volver a someterla a votación en la siguiente, por concluir el período del mandato de los congresistas, pudiendo sí hacerlo el nuevo Congreso elegido para el período 2021-2026.
Exigir un procedimiento más agravado y difícil para reformar la Constitución que el que se sigue para modificar las leyes ordinarias, parte por considerar la supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico estatal, y la separación entre la ley constitucional y la ley ordinaria. De ello se deduce la distinción entre el poder especial de reforma y el poder legislativo ordinario, que tiene por objeto evitar que el segundo como poder constituido se transforme en poder constituyente (De Vega, 1985, p. 69).
Lo contrario significa que, en lugar que el Congreso se someta a la Constitución, la Constitución queda a merced de los avatares parlamentarios, de los vaivenes electorales y de los caprichos de las mayorías coyunturales o transitorias. Con lo que la Constitución pierde el carácter de orden supremo protector de las minorías frente al ejercicio del poder de las mayorías, que no es otra cosa que la misma esencia de la democracia (De Vega, 1985, p. 70).
2.- La Tercera Disposición Transitoria del Reglamento del Congreso establecía que el Congreso elegido para completar el período 2016-2021, luego de la disolución presidencial, desarrollaba sus funciones en tres legislaturas ordinarias: la primera (i) del 17 de marzo al 26 de junio de 2020, la segunda (ii) del 6 de julio al 18 de diciembre de 2020, y la tercera (iii) del 1° de febrero al 16 de julio de 2021; por ello, el Congreso modificó dicha disposición para crear una cuarta legislatura, dividiendo la tercera en dos, y quedando así la tercera legislatura reducida del 1° de febrero al 12 de junio, más la cuarta brevísima del 13 de junio al 16 de julio, ambas en realidad mini-legislaturas, en especial la última.
Es el Reglamento del Congreso el que fija los períodos ordinarios de sesiones, no la Constitución. El artículo 49° del Reglamento fija que dentro del período anual de sesiones generalmente hay dos períodos de sesiones o legislaturas: uno (i), el primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; y dos (ii), el segundo se inicia el 1° de marzo y termina el 15 de junio (Delgado-Guembes, 2012, pp. 253 y 255).
Para determinar las legislaturas del Congreso actual, convocado por la disolución presidencial, que completa el período del Congreso disuelto en los años 2020 y 2021, el Congreso modificó el reglamento fijando tres legislaturas ordinarias para llevar a cabo las tareas parlamentarias hasta el fin del mandato de los congresistas electos.
3.- Sin embargo, la Resolución Legislativa N° 021-2020-2021-CR aprobada por el Congreso compromete seriamente los fundamentos del poder de reforma constitucional, viola el derecho fundamental de los parlamentarios al desempeño o ejercicio de las facultades del ius in officium, y transgrede el núcleo de las funciones de representación, legislación y control político del Congreso, reconocidas por la Constitución.
3.1.- Los fundamentos de los procedimientos y mayorías cualificadas para tramitar y aprobar las reformas constitucionales, caracterizados por su rigidez especial y complejidad técnica, son básicamente tres: uno (i), asegurar la supremacía de la Constitución y su continuidad; dos (ii), permitir la adaptación de la Constitución a los cambios sociales y políticos (De Vega, 1985, pp. 49-76); y tres (iii), otorgar vastas posibilidades de deliberación y debate con miras a lograr el consenso más amplio entre los representantes de la mayoría y de las minorías opositoras, las fuerzas políticas y sociales y el pueblo en su conjunto (Loewenstein, 1965, pp. 175-180).
Si se trata de cambiar las bases fundamentales del Estado y de sustituirlas por otras, los procedimientos para llevarlos a cabo no pueden utilizar medios que, abusando de la rapidez o celeridad de los trámites, supriman los períodos destinados a la discusión y reflexión de estos relevantes asuntos públicos que requieren por su objeto, y que le confieren legitimidad social. Si las reformas constitucionales se precipitan provocan una fuerte merma de su legitimidad democrática y virtualidad integradora, por lo que deben hacerse como un guiso a fuego lento siguiendo procedimientos sosegados, participativos y deliberativos para lograr un resultado verdaderamente inclusivo (García Roca, 2017, p. 188).
La Constitución como orden supremo que protege a las minorías tiene en el procedimiento de reforma una técnica cerrojo para evitar las manipulaciones abusivas de las mayorías parlamentarias transitorias (Loewenstein, 1965, p. 177). No asegurar los derechos de las minorías, negándoles la posibilidad de intervenir y debatir un proyecto de reforma constitucional en los períodos de sesiones previstos, para favorecer a la mayoría y facilitarse su aprobación exprés, afecta gravemente el núcleo de la Constitución y la esencia del orden democrático.
3.2.- El poder de reforma constitucional en el Estado democrático representativo tiene lugar principalmente a través de la actuación de los representantes libremente elegidos por el pueblo en las reuniones del Parlamento; precisamente, el gobierno representativo, o si se quiere la democracia representativa, es el gobierno de la asamblea de representantes que busca la verdad mediante el juicio de la discusión, por lo que es un gobierno por discusión (Manin, 1998, pp. 225-226).
El principio que la verdad ha de hacer la ley: “veritas non auctoritas facit legem”, parte por considerar que el debate es el medio más apropiado para determinar la verdad y éste tiene lugar en la autoridad central del Estado el Parlamento (Manin, 1998, p. 227). La ratio del Parlamento reside en su dinámica dialéctica por el proceso de confrontación de opiniones antagónicas cuyo resultado es la correcta voluntad estatal; así, lo esencial es la confrontación pública entre argumentos y contrargumentos: el debate y discusión pública, lo que se denomina parlamentar (Schmitt, 2008, pp. 71-72).
Así, el Parlamento es el lugar donde se realiza la discusión pública de las opiniones políticas de la mayoría y minorías, del gobierno y la oposición, que discutiendo argumentos y contraargumentos buscan el acuerdo acertado. De los discursos y contestaciones públicas que se producen aparece la voluntad auténtica de todo el pueblo como voluntad general (Schmitt, 2011, pág. 401).
Las sesiones son las reuniones de los representantes elegidos por el pueblo, para el ejercicio de sus derechos y atributos, en la cámara de la que forman parte. Los períodos de sesiones denominados legislaturas, son los días habilitados para celebrar ordinariamente tales reuniones dentro del año natural.
La fijación constitucional de los períodos de sesiones es un principio necesario para ordenar la actividad parlamentaria, y evitar así su manipulación por parte del Ejecutivo ya sea para suprimir sesiones y el control parlamentario, o para provocarlas cuando requiera que funcione a su favor (Ripollés Serrano, 2012, p. 510). También para evitar el abuso de las mayorías parlamentarias utilizando las convocatorias a sesiones para forzar su funcionamiento y llevar a cabo las tareas parlamentarias en tiempo y forma no previstos constitucionalmente.
Algo que fue contemplado en la Constitución Política de 1979 en el artículo 168°, pero no está presente en la Constitución actual de 1993 (Delgado-Guembes, 2012, p. 253).
3.3.- Además de los derechos de acceso y permanencia en el cargo público representativo, el estatuto constitucional de los parlamentarios está conformado por el derecho al desempeño o ejercicio de un haz de facultades relacionadas al ius in officium (García Roca, 1999, pp. 189-191 y 251-332; Cajaleón, 2020, pp. 245-314).
Entre ellas, los derechos o atributos de los congresistas a asistir a las sesiones parlamentarias convocadas válidamente (Soriano Hernández, 2011, pp. 129-130), a intervenir oralmente o hacer uso de la palabra (Soriano Hernández, 2011, p. 117) y al debate en dichas sesiones (Gutiérrez Rodríguez, 2005, pp. 253-256), y a emitir el voto en los asuntos públicos puestos a su consideración (Fernández Riveira, 2003, pp. 96-111), así como a seguir el procedimiento legislativo adecuado para tramitar los proyectos de ley como ius ut procedatur (García Roca, 1999, pp. 311-313).
Respecto a este último, la participación de los parlamentarios en la función legislativa a través del procedimiento legislativo establecido reglamentariamente para el proyecto objeto de tramitación, así como el desempeño en el mismo de los derechos y facultades que lo acompañan, constituyen una manifestación relevante del ius in officium del representante conferido por el pueblo; en especial, la tramitación de los proyectos de reforma constitucional con los requisitos y mediante los procedimientos establecidos, forman parte del núcleo de la función representativa (Gómez Lugo, 2009, pp. 11-12).
En los procedimientos legislativos y de reforma constitucional, los parlamentarios de las minorías opositoras tienen derecho a ejercer las facultades de asistir a las sesiones correspondientes, de hacer el uso de la palabra, de debatir o deliberar el proyecto en trámite con los demás representantes, y de votar pronunciándose a favor o en contra de su aprobación. La manipulación de los procedimientos y períodos de sesiones por parte de las mayorías parlamentarias para permitir la aprobación de reformas constitucionales exprés en mini-legislaturas, priva a los parlamentarios de las minorías de la posibilidad de ejercer sus derechos en los procedimientos adecuados, previstos reglamentariamente y reconocidos constitucionalmente.
En resumen, la Resolución Legislativa N° 021-2020-2021-CR aprobada por el Congreso constituye per se una manipulación indebida del Reglamento del Congreso, que viola los principios y derechos esenciales del orden democrático reconocidos constitucionalmente, en la medida que acarrea la privación de los derechos fundamentales de los parlamentarios y la supresión de períodos de deliberación y debate a favor de las minorías opositoras, indispensables para el ejercicio del poder de reforma constitucional y respetar el núcleo del parlamentarismo.
Bibliografía:
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