José Andrés Tello Alfaro

Abogado por la Universidad de Lima, Exministro de Justicia y Derechos Humanos, Exgerente regional del Gobierno Metropolitano de Lima. Cuenta con el Magister Artis en Gobernabilidad y Procesos Electorales del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid-España. Es egresado como Magíster de Ciencias Políticas con Mención de Defensa de Estados por la Pontificia Universidad Católica de Chile y cuenta con el diplomado en DDHH- “Los Derechos Humanos y las Minorías en el Mundo” del Colegio Universitario Henry Dunant/Universidad de Verano de los Derechos Humanos de Ginebra- Suiza, 2000. En lo profesional se desempeñó también como director ejecutivo de PROMCAD-INICAM, se desarrolló como asesor en el Gabinete Técnico de la Corte Suprema de Justicia de la República (2014) y fue abogado de la Gerencia de Asesoría Jurídica, Asesor de Alcaldía, Gerente de Asesoría Jurídica y secretario general de la Municipalidad de San Isidro (2011-2014). Se desempeñó como asesor jurídico en la Comisión de Justicia y DDHH del Congreso de la República (2012) y en el Jurado Nacional de Elecciones (2007-2011). Actualmente, se desempeña como docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima.

Introducción

Las Elecciones Generales que enfrentará el Perú en abril de 2026 presentan un hito histórico debido a que, luego de 36 años, se votará por un Congreso bicameral conformado por una cámara de diputados y otra de senadores. Este nuevo diseño institucional se da con la entrada en vigencia de la Ley 31988, “Ley de Reforma Constitucional que Restablece la Bicameralidad en el Congreso de la República del Perú”. De esa manera el Perú se reencauza en su tradición constitucional bicameralista de la cual se alejó con la entrada en vigencia de la actual Carta Magna de 1993. 

Las Elecciones Generales 2026, con especial enfásis en las elecciones parlamentarias en bicameralidad, implicarán un despliegue logístico y organizativo sin precedentes por parte de la Administración Electoral, dada la enorme cantidad de partidos políticos existentes, pero también comprometerá un enorme esfuerzo de análisis que tendrá que hacer el elector para tomar una decisión de hacia dónde orientar su preferencia electoral en medio de una enorme oferta de candidaturas que se tendrá para estos comicios.

En concreto, considerando los elementos antes mencionados, en el presente artículo se hará un breve análisis sobre las implicancias constitucionales del retorno a la bicameralidad desde una perspectiva de diseño institucional parlamentario, para luego explorar algunas aristas de la actual situación del sistema de partidos considerando algunos datos históricos. Finalmente, se planteará algunas soluciones que pudieran coadyuvar a mejorar el desarrollo de las Elecciones Generales 2026.   

• Un Congreso bicameral después de 36 años.

El último proceso electoral en el que se eligió diputados y senadores en Perú se realizó en el año 1990; es decir: han transcurrido casi 35 años desde aquella última elección parlamentaria. Fue entonces en diciembre del año 1993 que, a través la entrada de vigencia de la nueva Constitución de 1993, se optó por un sistema legislativo unicameral que mandaba inicialmente a que la ciudadanía elija 120 congresistas durante la Elecciones Generales de los años 1995, 2000, 2001 y 2006, siendo que, posteriormente, luego de que entrara en vigencia la Ley 29402, “Ley de Reforma del Artículo 90 de la Constitución Política del Perú” este número de congresistas se incrementara de 120 a 130 para las Elecciones Generales del 2011, y así, en adelante hasta las pasadas Elecciones Generales del 2021. 

Se debe recordar que, la historia constitucional peruana ha tenido tres momentos en los cuales el modelo unicameral se ha impuesto como diseño institucional en el Parlamento. Durante la vigencia de la primigenia Constitución Política de la República Peruana de 1823, se instauró un modelo de unicameralismo imperfecto donde existía un Senado Conservador que fungía como la actual Comisión Permanente en el unicameralismo imperfecto instaurado con la actual Constitución Política del Perú de 1993. Luego, durante la vigencia de la Constitución Política de la República Peruana de 1867, la Carta Magna más longeva de nuestra historia con casi 66 años de vigencia se instauró un modelo unicameral perfecto donde no había ni Senado Conservador ni Comisión Permanente que cumpla funciones específicas distintas al del Pleno del Congreso (Cevallos, 2018). Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Constitución para la República del Perú de 1920, la Constitución Política de la República de 1933 y la Constitución Política del Perú de 1979, se retoma el históricamente dominante diseño institucional bicameral. 

Con la modificación del artículo 90 de la Constitución de1993, a través de la antes glosada Ley 31988, cambiamos del diseño del unicameralismo imperfecto a un bicameralismo imperfecto, que es en rigor distinto al bicameralismo perfecto dominante con la Constitución de 1979. No olvidemos que en el caso del bicameralismo perfecto ambas cámaras -la cámara de diputados y senadores- tienen las mismas funciones, por ejemplo, de legislar, a diferencia del bicameralismo imperfecto donde cada una tiene funciones específicas: por ejemplo, la cámara de diputados legisla y la de senadores revisa las normas.  Hoy, a diferencia del tránsito entre las Constituciones de 1867 y 1933, este cambio de modelo se produce sin necesidad de cambiar en su totalidad nuestra actual Carta Magna, sino haciendo un cambio parcial de su artículo 90 y un importante número de artículos conexos.

• Un sistema político competitivo electoral altamente volátil 

El Perú tiene una serie crisis de representación política con sus autoridades en general, siendo los congresistas y el Congreso de la República como institución y primer poder del Estado quien tiene uno de los niveles más altos de desaprobación. Según la última encuesta publicada por IPSOS el 18 de enero de 2025, el 88% de ciudadanos desaprueba el desempeño del Congreso de la República. César Delgado-Guembes (2020, p.388), quien precisa que la labor parlamentaria debería responder a perfiles específicos de puesto, que demandan que las organizaciones mejoren la capacitación al interno de sus partidos políticos considerando dos dimensiones: (i) el perfil de competencias en cuanto a conocimientos técnicos que se requiere diferenciadamente según el puesto; y además, (ii) las habilidades blandas. 

De acuerdo a la opinión de Delgado-Guembes, en la actualidad con 41 partidos en carrera electoral a la fecha sin que estén agrupados en alianzas electorales, ¿sería posible mejorar la calidad de la oferta electoral de candidatos?

Partamos por entender qué es conceptualmente un partido político, según Ángelo Panebianco: “(…) los partidos –al igual que cualquier otra organización- se distinguen por el específico ambiente en el que desarrollan una específica actividad. Sean cuales fueran los demás posibles escenarios que comparten con otras organizaciones, sólo los partidos operan en la escena electoral y compiten por los votos. Esto permite distinguir a los partidos por una cierta actividad (ligada a un ambiente determinado) que no tiene en común con ningún otro tipo de organización.” (1993, p. 34). A su vez, para el célebre profesor Giovanni Sartori los partidos políticos son: “Cualquier grupo político identificado por una etiqueta oficial que presenta a las elecciones y puede sacar en elecciones, libres o no, candidatos a cargos públicos.” (1980, pp.89). Como se advierte de ambas definiciones, los partidos en estricto son organizaciones con fines políticos destinadas a canalizar la voluntad popular generando autoridad y ejercienco gobierno. No se debe olvidar que, autoridad es quien ejerce el poder bajo el amparo de la ley y la legitimidad del voto ciudadano en las urnas. 

En ese orden de ideas, los partidos deben ser observados bajo una lógica sistémica, que, decanta en un nuevo concepto que es el de sistema de partidos. Para Juan Carlos Escobar Escobar: “el sistema de partidos hace referencia al conjunto de interacciones esquematizadas en la competencia entre partidos. Se trata de un subsistema dentro del sistema político en el que se producen relaciones de competencia y coordinación entre partidos.” (2023, p.39). Por su parte, según Giovanni Sartori resalta: “un sistema de partidos es precisamente un sistema de interacciones que es resultado de la competencia entre partidos.” (1980, p. 57). 

De las definiciones recién mencionadas, prevalecen los elementos relaciones de coordinación y competencia electoral por acceder al poder. Pero a ambas definiciones debemos agregar una tercera que es fundamental: la volatilidad. Para los investigadores, Scott Mainwaring y Mariano Torcal: “en los sistemas más institucionalizados, los partidos tienen fuertes raíces en la sociedad y, a la inversa, muchos votantes tienen una relación fuerte con los partidos.  Muchos votantes se identifican con un partido y lo votan con relativa regularidad, y algunas asociaciones de interés están ligadas estrechamente a partidos. […] Si muchos ciudadanos apoyan al mismo partido en una elección tras otra, hay muy pocos votantes indecisos, de ahí la menor probabilidad de grandes cambios electorales masivos que se reflejen en una alta volatilidad.  la inversa, donde los partidos tienen un débil afianzamiento en la sociedad, muchos votantes pueden cambiar su voto de una elección a la siguiente, provocando así una volatilidad electoral alta.” (2005, p. 146).

En el caso peruano, sin duda, tenemos partidos en su gran mayoría diseñados para la competencia y búsqueda del éxito electoral, aunque eso implique un bajo nivel de institucionalidad, prevalencia del caudillismo y de una propuesta ideológica propia dentro de un sistema de partidos definitivamente vólatil con 41 actores (partidos) listos para entrar en escena durante las Elecciones Generales 2026.

En medio de esta competitividad electoral y volatilidad de nuestro sistema de partidos, surge la figura de las alianzas como una posibilidad de evitar un escenario de fragmentación electoral nunca antes visto. Hagamos pues un breve mapeo histórico. Durante las Elecciones Generales de 1980 a 2021, observamos una tendencia constante a la formación de 2 a 3 alianzas electorales en promedio, lo que refleja una política de colaboración entre partidos para aumentar sus posibilidades de éxito electoral (1980: 1 alianza, 1985: 2 alianzas, 1990: 3 alianzas, 1995: 3 alianzas, 2000: 2 alianzas, 2001: 2 alianzas, 2006: 4 alianzas, 2011: 3 alianzas, 2016: 3 alianzas, 2021: Ninguna alianza).

Durante las Elecciones Generales del año 2006, que justamente coincidieron con las Elecciones Regionales y Municipales ese mismo año, como ocurre cada 20 años por el diferencial de mandatos de 5 y 4 años respectivamente, que existe entre autoridades nacionales y subnacionales; destaca como el periodo con el mayor número de alianzas conformadas, algo que sugiere un ambiente político donde los partidos preferían formar grandes alianzas para consolidar fuerzas en un escenario electoral competitivo. Sin embargo, en la elección de 2021, se produjo un fenómeno atípico: no se presentó ninguna alianza, con 18 partidos independientes postulando por separado. 

Este cambio en la dinámica electoral durante las pasadas Elecciones Generales 2021, politicamente, podría estar relacionado con una polarización creciente o con un contexto donde los partidos prefirieron competir de forma autónoma, posiblemente por estrategias electorales diferenciadas, la personalidad de los candidatos a la presidencia o una ruptura en los acuerdos tradicionales de coalición. 

Complementando lo señalado en el párrafo anterior, desde una perspectiva del diseño institucional, a nivel legal se ha podido generar una serie de desincentivos para la formación de alianzas. En 2019 se aprobó la Ley 30995, “Ley que Modifica la Legislación Electoral sonbre Inscripción, Afiliación, Comités Partidarios, Suspensión, Cancelación, Integración y Renuncia a Organizaciones Políticas”, y este modificó el literal b) del artículo 13 de la Ley 28094, “Ley de Organizaciones Políticas” estableciendo que las alianzas, para no perder su inscripción, deban obtener un mínimo del 6% de votos válidos en la elección. Además, esta cifra aumentaba en un 1% por cada partido político adicional en la alianza. 

Sin embargo, en complemento a lo anterior, con la dación de la Ley 32058, “Ley que modifica la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, a fin de establecer medidas para la optimización del proceso electoral”, se redujo este 6% al 5%, manteniendose el incremento del 1% por cada partido político que sume a la alianza. Recientemente, este mismo Congreso mediante la Ley 32245, “Ley que Modifica la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones; Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas; y Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino, para Adecuar la Normatividad Electoral al Proceso de Elecciones del Congreso Bicameral”, ordenó que el incremento de la valla de 1% pasa a ser indistinto a cuanto partido pueda sumarse, es decir, pueden hacer alianzas 3 o 10 o 20 partidos e igual se va a considerar ese único incremento. 

A razón de estos reciente cambios normativos, esperamos un cambio en la tendencia de los partidos políticos para conformar alianzas electorales para las próximas Elecciones Generales 2026, considerando los plazos establecidos para su presentación el 16 de junio de 2025 y la culminación de su proceso de registro el 16 de julio siguiente ante la Dirección Nacional del Registro de Orgánizaciones Políticas. No obstante, resultaría beneficioso regular no solo las alianzas electorales, sino que además las coaliciones que se dan de manera natural cuando diferentes fuerzas políticas, por encima de las formalidades administrativas que se demanda, suman, endosan sus adhesiones ante un determinado partido o alianza electoral que haya pasado a segunda vuelta. 

• Propuestas de cambios normativos 

El elector debe ser responsable al emitir su voto en estas Elecciones Generales 2026. Para tal fin, con 41 partidos inscritos a la fecha (04.02.2025), debemos permitirle manejar mayor información y apelar al denominado voto estratégico o voto útil que de acuerdo a Gary W. Cox, se define cuando: “un individuo, cuyo candidato favorito tiene escasas posibilidades de ganar, se da cuenta que tiene una preferencia entre los dos principales partidos; decide entonces racionalmente votar al que más le gusta de estos dos y no a su preferido, puesto que este último tiene una probabilidad mucho menor de influir en el resultado del primero” (2004, p.71). Por ello, se debería permitir que las encuestas de intención de voto puedan ser publicitadas hasta 24 horas antes de las elecciones y no sólo hasta el domingo previo a la elección, dando pie a una serie de especulaciones sobre las tendencias electorales. En ese sentido, sugeriría modificar el artículo 191 de la Ley 26859 considerando la siguiente fórmula:

Se debería permitir además la formalización de las coaliciones durante la segunda vuelta electoral. De esa manera se podría tener mayor claridad sobre la natruraleza de los acuerdos políticos que adopten los diferentes partidos y/o alianzas electorales en caso resultar ganadores del balotaje, asumiendo así responsabilidades ante un eventual cogobierno. En ese sentido, debería agregarse un artículo 15-A en la Ley 28094, que regule las coaliciones, según el siguiente tenor:

Finalmente, se debe precisar que, tal como ocurrió durante las Elecciones Generales 2016 con la promulgación de la Ley 30414 “Ley que Modifica la Ley de Partidos Políticos”, se debería permitir que los partidos políticos puedan no presentarse o renunciar a su participación en los comicios para no perder la inscripción. La norma aludida mandaba la cancelación de la inscripción de los partidos políticos si este no participaba hasta en dos elecciones generales consecutivas. Lo mismo con los movimientos regionales: este perdía la inscripción si no participaba hasta en dos elecciones regionales consecutivas. Ambas normas han sufrido una serie de sucesivos cambios con las leyes 30995, 32058 y 32245, incluso se ha comprendido como una causal de cancelación de la inscripción de un partido político su no participación en las elecciones regionales. En ese sentido, sugerimos cambiar la formula del artículo 13 y 13-A de la Ley 28094, según los siguientes tenores: 

Como podemos advertir, se le estaría brindado tanto a los partidos como a los movimientos regionales la posibilidad de que su inscripción no sea cancelada a menos que no se presente a dos elecciones nacionales consecutivas, sean elecciones generales o elecciones regionales. No hay que olvidar que, en aquella ocasión, que el Partido Político Solidaridad Nacional (PPSN), entre otros, salvaron la inscripción al no participar o retirarse de las Elecciones Generales 2016. Actualmente, con 41 y no 18 partidos en competencia para las próximas Elecciones Generales 2026, una medida como la propuesta podría ayudar a descongestionar esta nunca antes vista concurrencia de organizaciones políticas a un elección. Sin duda, una potencial disminución de partidos políticos participantes en la elección sería un efecto inmediato, empero, otro efecto, mediato sería que los partidos que no se sientan aptos para presentar listas de candidatos a una determinada elección, porque las mismas le serían adversas, no participarían en la misma, pudiendo dedicarse a ampliar sus bases, reclutar cuadros políticos y técnicos fortaleciendo al partido institucionamente. A la larga, esto evitaría la alta volatilidad del sistema de partidos políticos en nuestro país y fortalecería su institucionalidad.  

• Conclusiones

Se puede concluir entonces:

1. Las Elecciones Generales 2026 en donde se votará por senadores y diputados nuevamente después de 36 años es un hito histórico en la tradición constitucional del país. Ello representará un despliegue logístico de grandes magnitudes: no solo para las instituciones de la administración electoral, sino será también un escenario desconocido para la mayor parte de electores asistentes mayores de 52-53 años que votaron en las Elecciones Generales de 1990 por un modelo de parlamento bicameral, y que a la fecha representan un 27%; es decir, unos 6´611,775 de un total de 24´513,984 ciudadanos que podrían votar de acuerdo a fuentes oficiales del Ministerio de Salud. Este hecho será particular además por la gran oferta de partidos políticos y candidaturas que se presentará para ese entonces, y lo cual no ha sido visto al momento tampoco. 
2. Tenemos nuevamente un sistema bicameral imperfecto como modelo de diseño institucional de nuestro Parlamento a partir de julio de 2026, instaurado en nuestro país luego de haber experimentado el unicameralismo tres veces en 1823, 1867 y 1993: en la primera y tercera ocasión con una variante de unicameralismo imperfecto, mientras que la segunda es una variante de unicameralismo perfecto. 
3. Finalmente, nos encontramos ante un sistema de partidos políticos volátil que debe ser fortalecido progresivamente a través de una serie de medidas legislativas que en el corto y mediano plazo empiecen a rendir sus frutos. 

Referencias:

Constitución Política del Perú. (1823, 12 de noviembre). https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/constituciones_ordenado/CONSTIT_1823/Cons1823_TEXTO.pdf 

Constitución Política del Perú. (1867, 29 de agosto). https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/constituciones_ordenado/CONSTIT_1867/Cons1867_TEXTO.pdf

Constitución Política del Perú (1920, 18 de enero). https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/constituciones_ordenado/CONSTIT_1920/Cons1920_TEXTO.pdf 

Constitución Política del Perú. (1979, 13 de julio). https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/constituciones_ordenado/CONSTIT_1979/Cons1979_TEXTO_CORREGIDO.pdf 

Constitución Política del Perú. (1993, 29 de diciembre)  https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H682678   

Cevallos, J. (2018). “Antecedentes históricos y normativos del bicameralismo en el Perú y legislación comparada”. Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República.  https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/D3C04979181C033C0525830B007284A0/$FILE/02-AntecedentesHistóricosyNormativosdelBicameralismo.pdf 

Cox, G. (2004). La coordinación estratégica de los sistemas electorales del mundo: hacer que los votos cuenten (G. Ventureira, Trad.). Gedisa. (Trabajo original publicado en 1997).

Delgado-Guembes, C. (2020). “Introducción al Parlamento Peruano”. Fondo Editorial San Ignacio de Loyola. Lima, Perú.  

Escobar, J. (2023). Partidos y sistemas de partidos políticos: Un análisis de su desempeño electoral en concejo y alcaldía [Tesis de doctorado]. Repositorio Institucional de la Universidad de Colombia. https://repositorio.unal.edu.co/bitstream/handle/unal/84468/98552710.2023.pdf

IPSOS. (2025). Resultados de la encuesta Perú 21 – Ipsos de enero: Aprobación de autoridades: enero 2025. https://www.ipsos.com/es-pe/aprobacion-de-autoridadesenero-2025.

Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones. (1997, 01 de octubre). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H776259

Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas. (2003, 01 de noviembre). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H853479 

Ley 29402, Ley de Reforma del Artículo 90 de la Constitución Política del Perú. (2009, 08 de septiembre). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H993469 

Ley 30414, Ley que Modifica la Ley de Partidos Políticos. (2016, 17 de enero). (17.01.2016). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1145107

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Ley 31988, Ley de Reforma Constitucional que Restablece la Bicameralidad en el Congreso de la República del Perú. (2024, 20 de marzo). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1372297 

Ley 32058, Ley que modifica la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, a fin de establecer medidas para la optimización del proceso electoral. (2024, 14 de junio). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1378692 

Ley 32245, Ley que Modifica la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones; Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas; y Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino, para Adecuar la Normatividad Electoral al Proceso de Elecciones del Congreso Bicameral. (2025, 15 de enero). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1394360

Mainwaring, S. & Torcal, M. (2009). La institucionalización de los sistemas de partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora. América Latina Hoy, 41. https://doi.org/10.14201/alh.2442

Panebianco, A. (1993). Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos. Revista de Estudios Políticos, 37, 275-286.  https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=189638

Sartori, Giovanni (1980). Los partidos y el sistema de partidos: Un marco para el análisis. Madrid: Alianza Editorial.