Javier La Rosa Calle
Profesor asociado del Departamento Académico de Derecho de la PUCP. Asesor en el Congreso de la República.
En los últimos años, se vienen produciendo una serie de cambios en la configuración del Estado como correlato de la irrupción de una serie de demandas de los pueblos indígenas y su intento, aún insuficiente, de presentarse como actor social relevante en la incorporación de su agenda en el escenario nacional.
Si bien no se han producido reformas constitucionales, como si ha ocurrido en otros países de la región[1], el incremento de la conflictividad en torno a los recursos naturales ha significado algunas transformaciones en el andamiaje normativo estatal que, para algunos, serían señales de cambios en la concepción del Estado hacia uno más respetuoso de la diversidad cultural[2].
Sin embargo, este devenir normativo no siempre ha sido uniforme y, por el contrario, muchas veces ha sido contradictorio con el reconocimiento de derechos de los colectivos indígenas y campesinos, lo cual habría reforzado la tradicional desconfianza de los pueblos originarios hacia un Estado hostil tanto en las formas como en el fondo[3]. De allí que, en el actual contexto electoral, se esperasen propuestas que generen algún grado de expectativa y de recuperación de esa confianza devaluada por las actuaciones gubernamentales.
En el caso concreto del ámbito de la justicia, uno de los temas relevantes es el referido al acceso a la justicia de estos colectivos indígenas. Proponiéndose en los debates la necesidad de satisfacer este derecho, a través de la superación de una serie de obstáculos que impedirían que estos grupos alcancen su plena autodeterminación, por lo que de esta manera tendrían que superarse, principalmente, barreras lingüísticas y culturales.
Al respecto, si bien es cierto que desde el enfoque de acceso a la justicia es posible proponer acciones que tendrían que adoptarse desde el Estado para superar estas barreras de acceso, consideramos que estas posturas serían insuficientes para aproximarnos a las tareas pendientes que deben realizarse desde las instancias vinculadas a la impartición de justicia. Dicho de otro modo, plantearnos la cuestión acerca de la agenda de los pueblos indígenas en acceso a la justicia resultaría una tarea extensa, probablemente desconectada de la realidad y difícil de delimitar bajo los cánones tradicionales que formulan algunos autores cuando proponen la enumeración de los obstáculos que deben atenuarse o limitarse para que estos problemas se consideren resueltos[4]. Pero fundamentalmente, y siendo esta la razón principal, porque no recogería la voz del actor social involucrado en esta problemática: los pueblos y comunidades indígenas.
Es por ello que consideramos que resultaría más apropiado plantearnos aquellos enfoques que se sustenten en la promoción de espacios de diálogo intercultural entre las organizaciones nacionales y locales de los pueblos indígenas con las autoridades del sistema de administración de justicia, viabilizando que sea a través de estos mecanismos como se evidencien de manera directa los problemas y dificultades que afectan a los pueblos indígenas.
Plantearlo de este modo significaría, además, dar concreción a los mandatos establecidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo cuando señala en sus artículos 8 y 9 que los Estados deben reconocer sus costumbres, su derecho consuetudinario y los métodos para resolver los conflictos penales; mientras que en la Declaración de las Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indígenas refiere en su artículo 5 que los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales.
En el caso peruano, ha sido el Poder Judicial quien, en el ámbito estatal, viene avanzando en esta dirección. Es así que en los últimos años es posible identificar una serie de acciones relevantes que así lo indicarían, pudiendo relievar la aprobación de la Hoja de Ruta de la Justicia Intercultural por la presidencia de la Corte Suprema en el 2012[5]; la presentación al Congreso de la República del proyecto de ley de coordinación intercultural de la justicia y el de Justicia de Paz; la aprobación por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial del Protocolo de coordinación entre sistemas de justicia[6] y el Protocolo de actuación en procesos judiciales que involucren a comuneros y ronderos[7].
No puede decirse exactamente lo mismo del Ejecutivo ni del Legislativo. Mientras que en el primer caso si bien es cierto que se creó, en diciembre del 2011, en el ámbito del Ministerio de Justicia, el Viceministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, el mismo circunscribe su labor a la defensa pública, la asesoría legal gratuita y la promoción de los medios alternativos de resolución de conflictos. De este modo, no promueve los espacios de diálogo que podrían desarrollarse entre autoridades de justicia de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción campesina indígena[8] y, en todo caso, su involucramiento resultaría siendo bastante débil.
En el caso del Legislativo existe en el balance un saldo negativo en su labor, aunque mejor que en pasados periodos parlamentarios. Por un lado, una serie de normas aprobadas que, como decíamos en líneas anteriores, han sido consideradas contrarias al reconocimiento de los derechos sobre el territorio de los pueblos y comunidades indígenas. De otro lado, los intentos inacabados de aprobar normas trascendentales para fomentar los espacios de diálogo intercultural. Así, en primer lugar, el dictamen de la Ley de Coordinación Intercultural de la Justicia, aprobada en noviembre del 2013 en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, el cual recoge casi en su totalidad el proyecto de ley del Poder Judicial, que además fue consensuado con los representantes de las organizaciones nacionales de los pueblos indígenas[9]; en segundo lugar, el dictamen de la Consulta Previa en el ámbito legislativo, lo que permitiría incorporar en el procedimiento de aprobación de una ley o de una norma con este rango la etapa de consulta a los pueblos indígenas afectados con la medida[10]. Siendo que, en ambos casos, se pudo avanzar en el trámite de aprobación sin que hasta la fecha el Pleno del Congreso haya podido votarlos.
Puede entonces decirse que, en el ámbito estatal, se mantiene de manera inconsistente una relación de aproximación y de respeto a los mecanismos de justicia propios de las comunidades y pueblos indígenas, especialmente desde el Poder Judicial. Pero, por otro lado, se encuentran señales inamistosas que perseveran en la mirada tradicional que percibe al sistema de justicia como único en el país y donde son solo los funcionarios estatales quienes tienen que, desde su punto de vista, eliminar las barreras de acceso.
Estaríamos, entonces, ante un desafío pendiente en el que se entienda y asuma el ejercicio de la jurisdicción como un espacio compartido entre las autoridades estatales y aquellas otras que las reconoce la Constitución en el artículo 149°, de manera que también la impartición de justicia sea un reflejo de la pluralidad cultural que existe de facto pero que sigue débilmente reconocida de jure.
[1] Con la aprobación de nuevos textos constitucionales en Ecuador en el 2008 y Bolivia en el 2009.
[2] En setiembre del 2011 se aprobó por el Congreso de la República la Ley 29785 -Ley de Consulta Previa
[3] Por ejemplo, el caso de Ley 30230 (junio 2014), que establece medidas para simplificar procedimientos y permisos que dinamicen la inversión en el país y que permitiría disponer de territorios de las comunidades que no se encuentra titulado. Siendo esta norma, conjuntamente con los decretos supremos 054-2013-PCM y 060-2013-PCM, conocidos como los “paquetazos ambientales”.
[4] Como lo señalaba el autor en un trabajo anterior (2007) “Acceso a la Justicia: Elementos para incorporar un enfoque integral de política pública”; y especialistas como José REGALADO (2007) “Criterios para una propuesta de reforma constitucional: Diseñando el sistema de justicia local en el Perú”, ambos textos En: Acceso a la Justicia en el mundo rural, Lima Instituto de Defensa Legal; Wilfredo ARDITO (2011) “La promoción del acceso a la justicia en las zonas rurales” Lima, Oficina Nacional de Justicia de Paz del Poder Judicial; y Antonio PEÑA (2012) “Barreras de acceso a la justicia comunal como alternativa en el Perú” En: Poder Judicial, III Congreso Internacional sobre Justicia Intercultural.
[5] Aprobada mediante Resolución N° 499-2012-P-PJ en diciembre del 2012.
[6] A través de la Resolución Administrativa N° 333-2013-CE-PJ.
[7] Puede verse en: http://www.onajup.gob.pe/protocolo-de-actuacion-en-procesos-judiciales-que-involucren-comuneros-y-ronderos/
[8] En el 2014 y con el apoyo de la cooperación internacional, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos conjuntamente con la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena – ONAJUP- aprobaron el Protocolo de Atención y Orientación Legal con Enfoque Intercultural dirigidos a funcionarios del sistema estatal de justicia.
[9] Puede verse el dictamen en: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/comision2011.nsf/733E94F535308D8C05257C2A00559EEC/$FILE/PUEBLOS.ANDINOS_313-2011-PJ_2751-2013-CR_Txt.Fav.Sust.Unanimidad.pdf
[10] Puede verse el dictamen en: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/0/91587a40a3eedbee05257dfe00000c02/$FILE/01183DC04MAY030315.pdf
