Fernando Val Garijo
Profesor Contratado Doctor en el Departamento de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho de la UNED. Sus líneas de investigación principales son el Derecho internacional penal, el Derecho internacional humanitario, la protección de los Derechos Humanos y el Derecho de las Organizaciones Internacionales, especialmente la Unión Europea.
Uno de los principios estructurales del Derecho internacional contemporáneo es sin duda el principio de arreglo pacífico de controversias. Dicho principio está recogido en el artículo 2.3 de la Carta de las Naciones Unidas, así como en la Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, contenida en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de la ONU, de 24 de octubre de 1970. Además de constar en estos y otros instrumentos internacionales, el principio de arreglo pacífico de las controversias internacionales es un principio básico que constituye una regla general de Derecho internacional consuetudinario, y que por tanto vincula a todos los Estados y al resto de sujetos de la comunidad internacional. Desde el punto de vista de su contenido, este principio es el corolario necesario del principio de prohibición del uso de la fuerza, recogido en el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas, el cual constituye una norma de jus cogens o norma imperativa de Derecho internacional.
Existen en el ordenamiento jurídico internacional una pluralidad de medios de arreglo pacífico de controversias, y es común distinguir entre medios diplomáticos (negociación, buenos oficios, mediación y conciliación) y medios jurídicos (arbitraje y arreglo judicial). Y un principio clave en esta materia es el derecho de cada Estado a elegir libremente el medio de arreglo de cada controversia concreta, sin que ningún medio, diplomático o jurídico, le pueda ser impuesto sin su consentimiento. Así, cuando dos Estados deciden resolver una controversia existente entre ellos, ambos deben ponerse de acuerdo o haber consentido en el medio o medios que van a utilizar. Pueden acudir a uno de los medios diplomáticos mencionados, cuya función es hacer posible el entendimiento entre los Estados, lo que culmina normalmente en un acuerdo. También pueden recurrir a uno de los medios jurídicos, lo que implica que los Estados deciden someterse a la decisión de un tercero que resuelva la controversia o diferencia conforme al Derecho internacional (o en ocasiones conforme a principios de equidad, en el caso de las decisiones ex aequo et bono). Este tercero que decide puede ser un órgano arbitral (creado ad hoc para resolver la controversia, y que se disuelve una vez la haya resuelto), o un tribunal internacional (preexistente a la controversia, y que subsiste tras haberla resuelto). En ambos casos, el tercero resuelve la controversia mediante una decisión vinculante para las partes, que adopta la forma de sentencia arbitral o judicial. Es asimismo posible que los Estados opten inicialmente por un medio diplomático, como la negociación, cuyo resultado sea el acuerdo en someter la controversia (o alguno de sus aspectos parciales) a un arbitraje o un arreglo judicial.
La libertad de elección de medios para solucionar controversias internacionales está recogida en el artículo 33.1 de la Carta de las Naciones Unidas, y también en la referida Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de la ONU. Es asimismo una regla general de Derecho internacional consuetudinario que pueden invocar todos los Estados de la comunidad internacional. El principio de libre elección de medios para el arreglo pacífico de controversias es una consecuencia del principio de igualdad soberana de los Estados. En efecto, la soberanía estatal implica que el Estado no reconoce ninguna instancia internacional que, por sí misma y sin aceptación estatal, esté en una posición superior al propio Estado. Ello a su vez implica que ningún Estado, organización o instancia internacional puede imponer a un Estado un concreto medio de solución de controversias si este último Estado no ha consentido previamente en acudir a dicho medio. Las formas de prestar dicho consentimiento son diversas, y cabe discutir si en un caso concreto un Estado ha prestado o no su consentimiento en someter una controversia concreta a un mecanismo específico de arreglo pacífico, por ejemplo, a la Corte Internacional de Justicia. Pero la regla jurídico-internacional que siempre rige es que todos los medios de arreglo pacífico de controversias operan sobre la base del consentimiento de todos los Estados que son partes en la controversia.
Por otro lado, no hay una jerarquía entre los diversos medios de arreglo pacífico. Una solución alcanzada mediante negociaciones bilaterales, o a través de una mediación, no es superior ni inferior a una solución contenida en la sentencia de un tribunal internacional. El medio idóneo para resolver una controversia concreta es aquél que suscite el acuerdo de las partes, siempre que dicho medio sea pacífico. Estrictamente hablando, en Derecho internacional general, los Estados no están obligados a resolver sus diferencias o controversias internacionales. La regla verdaderamente ineludible es que, en caso de solución, esta ha de llegar por medios pacíficos. Ahora bien, es posible, y hasta frecuente, que los Estados, por medio de tratados (es decir, de reglas particulares), o de declaraciones, se obliguen a resolver determinadas controversias a través de determinados medios.
Aplicando estas ideas al Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (2018), conocido como Acuerdo de Escazú, es posible observar lo siguiente. En primer lugar, este tratado internacional contiene en su artículo 19 reglas específicas sobre la solución de las controversias relativas a su interpretación y aplicación que surjan entre los Estados partes. La primera regla es que dichos Estados se esforzarán por resolverlas mediante negociación, o cualquier otro medio de solución de controversias que consideren aceptable, lo cual constituye una obligación de comportamiento, no de resultado. La segunda regla es que, respecto de las controversias no resueltas conforme a la primera regla, los Estados partes pueden declarar formalmente que considerarán como obligatorios uno o dos medios de solución de controversias concretos: el arreglo judicial ante la Corte Internacional de Justicia, y el arbitraje de conformidad con los procedimientos que establezca la Conferencia de las Partes en el Acuerdo de Escazú. Esta facultad- que no obligación- de elegir someterse a uno o dos medios de solución de controversias opera sobre la base de la reciprocidad, pues se aplica solo entre Estados partes que hayan aceptado voluntariamente convertir uno de estos medios, o los dos, en obligatorios. La tercera regla, en fin, establece que si dos Estados han aceptado los dos medios de solución de controversias mencionados en la segunda regla, la controversia no podrá someterse más que a la Corte Internacional de Justicia, a menos que las partes en la misma acuerden otra cosa. Como puede observarse, debido a que la segunda regla otorga una facultad, y no establece una obligación, el Acuerdo de Escazú no impone el sometimiento obligatorio de las controversias sobre su aplicación e interpretación a la Corte Internacional de Justicia, incluso aunque hayan fracasado los esfuerzos de resolverlas mediante negociación u otros medios contemplados en la primera regla.
Sin embargo, la obligación de someter las controversias relativas a la interpretación y aplicación del Acuerdo de Escazú, sí puede proceder de otras fuentes de Derecho internacional, como el Pacto de Bogotá (1948), también denominado Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, ratificado por Perú en 1967, y que actualmente cuenta con 14 Estados partes. Como es sabido, el Pacto de Bogotá es un tratado internacional regional que, sobre la base de la obligación general de resolver las controversias internacionales por medios pacíficos, establece un sistema de procedimientos diplomáticos y jurídicos para los Estados partes, entre los cuales figura el arreglo judicial ante la Corte Internacional de Justicia. Como esta misma Corte estimó en 1988 en el Caso relativo a las acciones armadas fronterizas y transfronterizas (Nicaragua c. Honduras) [1], el Pacto de Bogotá, establece dos vías para que la Corte Internacional de Justicia ejerza su competencia en una controversia entre los Estados partes en dicho tratado: a) la vía del artículo XXXI del Pacto, que sería una vía directa; y b) la vía del artículo XXXII, que se aplicaría a los casos en los que las partes en la controversia acudieron inicialmente a un procedimiento de conciliación. Los artículos XXXI y XXXII del Pacto de Bogotá constituyen así dos bases jurisdiccionales distintas y autónomas para activar la competencia de la Corte Internacional de Justicia. Perú invocó- con éxito- la vía del artículo XXXI en la Disputa marítima (Perú c. Chile) que la Corte resolvió en 2014 [2]. Conforme a dicho artículo, los Estados partes en el Pacto de Bogotá reconocen respecto a cualquier otro Estado americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el Pacto, la jurisdicción de la Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre, entre otras cosas, la interpretación de un tratado o cualquier cuestión de Derecho Internacional. Esto puede resultar en que las controversias relativas a la interpretación y aplicación del Acuerdo de Escazú terminen siendo decididas ante la Corte Internacional de Justicia.
En efecto, ello podría suceder, en defecto de otros medios de arreglo, en el caso de controversias entre Estados que fuesen a la vez partes en el Pacto de Bogotá y en el Acuerdo de Escazú, que entrará en vigor en breve tras haber sido ratificado por 11 Estados. Según los datos consultados, en el momento de dicha entrada en vigor, esta participación simultánea en el Pacto y el Acuerdo se producirá en el caso de seis Estados: Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay. De estos seis Estados, dos tienen fronteras con Perú (Ecuador y Bolivia), siendo el dato fronterizo relevante en este caso porque las disputas relativas a un tratado internacional medioambiental tienen mayor probabilidad de surgir entre Estados limítrofes. Ahora bien, en el caso de que Perú llegase a ser parte en el Acuerdo de Escazú, la obligación de resolver una controversia jurídica ante la Corte Internacional de Justicia (si no hay acuerdo sobre otros medios posibles) no emana del Acuerdo de Escazú como tal, sino del Pacto de Bogotá, en el que Perú ya es Estado parte desde 1967.
Resultan procedentes dos puntualizaciones antes de terminar. En primer lugar, la Corte Internacional de Justicia, al ejercitar su competencia contenciosa, resuelve controversias jurídicas entre Estados, y solo entre Estados. La Corte no decide litigios entre Estados y Organizaciones Internacionales, ni entre Estados y empresas u Organizaciones No Gubernamentales, ni entre Estados y ciudadanos o personas físicas. La Corte Internacional de Justicia es una institución judicial vinculada a la Organización de las Naciones Unidas que, si ha visto reconocida su competencia por parte de los Estados partes en una controversia internacional, puede entrar a resolverla mediante un arreglo judicial, que culmina en una sentencia vinculante para las partes. Como establece el artículo 34.1 de su Estatuto, únicamente los Estados podrán ser partes en casos ante la Corte, si bien ésta podrá solicitar o recibir información relevante de Organizaciones Internacionales públicas (artículo 34.2 del Estatuto).
En segundo lugar, los Estados tienen a su disposición diversas formas de aceptar la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia. Pueden hacerlo a través de un acuerdo o compromiso específico para un asunto determinado, o bien a través de tratados de solución de controversias en los que se prevé el posible sometimiento a la Corte de las controversias futuras entre ciertos Estados (Pacto de Bogotá), o en tratados sobre cualquier materia que contengan una cláusula compromisoria de posible recurso a la Corte Internacional de Justicia (Acuerdo de Escazú). También es posible una aceptación tácita o indirecta de la jurisdicción de la Corte a través del llamado principio del forum prorrogatum o, desde una perspectiva más cercana al tema de este artículo, mediante una declaración unilateral realizada conforme al artículo 36.2 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Perú hizo uso de esta posibilidad en 2003, y declaró que reconoce como obligatoria ipso facto y sin convenio especial, respecto a cualquier otro Estado que acepte la misma obligación, y bajo condición de reciprocidad, la jurisdicción de la Corte en todas las controversias de orden jurídico, en tanto la declaración peruana no sea retirada. Esta declaración puede ser retirada o modificada en cualquier momento, y no se aplica a las controversias respecto de las cuales las partes ya se hayan puesto de acuerdo en recurrir al arbitraje, el arreglo judicial (por lo que no se aplicaría a las derivadas del Pacto de Bogotá), o que ya haya sido resuelta por otro medio pacífico de solución de controversias [3]. Esta declaración de 7 de julio de] 2003 muestra también que Perú ha convivido normalmente con la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, considerándola un medio útil de solución pacífica de controversias, más que un mecanismo para erosionar su soberanía estatal.
El Derecho internacional contemporáneo pone a disposición de los Estados una serie de medios de solución de controversias o diferencias que armonizan los principios de igualdad soberana de los Estados y de arreglo pacífico de controversias internacionales. Utilizados con prudencia y espíritu conciliador, tales medios pueden hacer realidad que nunca más se recurra a la fuerza armada para resolver las controversias interestatales, y a la vez proporcionar mecanismos para que los diversos intereses estatales se reconcilien y promuevan sobre la base del Derecho internacional y la justicia entre las naciones.
Referencias
[1] Case concerning Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua v. Honduras), judgment of 20 December 1988, pp. 89-90
[2] Application instituting proceedings filed in the Registry of the Court on 16 January 2008, Maritime Dispute (Peru v. Chile), pp. 2-4
[3] Disponible en https://www.icj-cij.org/en/declarations/pe, último acceso el 15 de noviembre de 2020