Erika Solis Curi
Bachiller en Derecho por la PUCP. Miembro del Grupo de Investigación en Derecho Penal y Corrupción (DEPEC)
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El 22 de agosto, la discoteca ‘Thomas Restobar’ fue escenario de un fatal incidente donde 13 personas fallecieron presuntamente por asfixia. Este resultado activó el sistema penal nacional y así se iniciaron las investigaciones de la Fiscalía para identificar a los responsables de la muerte de 10 mujeres y 3 hombres. Son diversas las hipótesis sobre las posibles responsabilidades de los actores relacionados directa o indirectamente con los hechos ocurridos en el local de Los Olivos como los organizadores del evento social, los propietarios del negocio, los policías que ejecutaron el operativo, los fiscalizadores de la Municipalidad de Los Olivos, los asistentes al evento, entre otros. Ahora bien es preciso recordar que la única entidad facultada para esclarecer los hechos y atribuir las responsabilidades pertinentes es el Ministerio Público, situación en proceso.
En esta oportunidad, a partir del caso en mención y bajo la situación de emergencia sanitaria en la que nos encontramos, nos preguntamos como debe ser la actuación policial en estos casos y cuales son los instrumentos vigentes que coadyuven su labor. Los hechos ocurridos en la discoteca de Los Olivos son lamentables, aunque solo son una foto de un video con más variables que las evidenciadas; pues las deficiencias de la institución policial son previas a la pandemia y se complicarían con esta situación. Si bien es cierto la responsabilidad penal es individual, los casos de intervenciones policiales fallidas con resultados lamentables son varios, tanto en tiempos de emergencia sanitaria [1] como previos a esta situación [2].
Ahora bien es pertinente partir de los derechos suspendidos durante la emergencia sanitaria y el rol de la policía en esta situación. Ante la crisis sanitaria y la alta tasa de mortalidad del COVID-19, el Estado decidió suspender diversos derechos desde el mes de marzo, suspensión aún vigente 7 meses después de la llegada del virus al país con algunos cambios [3]. En la actualidad, el Estado demanda medidas concretas para intentar salvaguardar la salud de la comunidad peruana. Así, en algunas zonas del país se realiza una cuarentena localizada; sin embargo, ello no aplica para Lima Metropolitana que se mantiene con medidas de toque de queda nocturna o inmovilización los domingos como regla general. Además, a fin de mantener el aislamiento social y habilitar la participación estatal ante el incumplimiento de las medidas dictadas, se suspenden los derechos relativos a la libertad y seguridad personal, la inviolabilidad de domicilio, la libertad de reunión y de transito en algunas zonas del país [4]; en ese sentido, actividades como las reuniones sociales están prohibidas en todo el país [5].
Al respecto, la policía se encuentra facultada a intervenir ante el incumplimiento de las medidas emitidas para salvaguardar la salud pública; estos agentes están en la primera línea de respuesta a la crisis sanitaria mientras continúan cumpliendo su rol ante la delincuencia y en el mantenimiento de la seguridad ciudadana [6]. Desde marzo los efectivos policías están interviniendo situaciones donde no se respeta la cuarentena y/o las medidas de aislamientos social como la celebración de reuniones sociales como el caso de Los Olivos donde, tomando en cuenta que estos encuentros se configuran como focos de contagio y atentan contra la salud pública. Una labor hecha con muchas limitaciones como la perdida de personal policial a causa del virus, ausencia de personal de alto riesgo previniendo su contagio en labores, limitaciones en los equipos de limpieza para el trabajo diario, entre otros [7].
Sin embargo, a pesar de todas las carencias y adversidades afrontadas por el cuerpo policial diariamente en esta situación de emergencia, es necesaria que su labor continúe cumpliendo parámetros mínimos para garantizar los derechos fundamentales de la ciudadanía. Sobre este punto la CICR al inicio de la pandemia reconoció esencial el trabajo de la policía y las fuerzas armadas, así como la necesidad de evitar riesgos innecesarios tanto para los mismos agentes de la policía como para la comunidad apelando al profesionalismo y responsabilidad en sus procedimientos y su actuación, entre otras sugerencias brindadas [8]. En nuestro país, se dieron una serie de pautas sanitarias para la prevención y cuidado del personal durante el ejercicio de sus funciones como pautas para mantener la higiene y aseo del área y elementos de trabajo (comisaría y/o vehículos policiales autorizados) [9], la toma de declaraciones [10], en la escena del crimen [11], la detención [12], el allanamiento [13] y otros [14]. No obstante, estas pautas se dan en escenarios idóneos muy difíciles de encontrar en la labor diaria de la policía, quienes están expuestos a casuística más compleja que demanda acciones más sofisticadas y planificadas.
La función policial, en tiempos de pandemia o no, está limitada en todo momento a la protección de derechos fundamentales de las personas como la vida [15] e integridad [16]. “El derecho a la vida es un derecho estrechamente vinculado con los procedimientos de la policía, especialmente cuando ésta utiliza la fuerza. Por ello, el personal policial tiene el imperativo legal de proteger la vida, la integridad física y la seguridad de todas las personas” [17]. Ello se reconoce en diversos instrumentos normativos a nivel internacional como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y otros.
Todos los instrumentos mencionados desarrollan una serie de enunciados que buscan limitar el uso de la fuerza pública, como una de las facultades más importantes y letales para la actividad policial. Aunque el respeto de la vida y la integridad de las personas no se circunscribe solo al uso de la fuerza, sino que es un mandato extendido a toda la actividad policial; pues “en los regímenes democráticos se han definido pautas para la actuación policial, que son útiles para reafirmar la función gravitante que en éstos cumplen los cuerpos policiales: (…) 3. Respeto absoluto por los derechos fundamentales de la ciudadanía” [18]. Además se configura como uno de los objetivos de su labor policial, garantizar el ejercicio de los derechos de la ciudadanía como los mencionados [19]. En ese sentido, a nivel nacional también encontramos la protección de derechos como la vida, la integridad y la seguridad como un deber en la función policial a partir de la Constitución Política del Perú, la Ley de la Policía Nacional del Perú (D.L Nº 1267), el Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la PNP (D.L Nº 1186), Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1186 (D.S. Nº 12-2016-IN), entre otros.
Las normas indicadas denotan el interés estatal por regular la actuación policial en su momento, a fin de evitar la comisión de abusos y la violación de derechos fundamentales de las personas. Así, se establecen lineamientos sobre la actuación policial en diversos aspectos de su labor, como para intervenciones u operaciones policiales [20], tal fue el caso de la intervención realizada en la discoteca de Los Olivos. Si bien la labor operativa del sector policial demanda en muchos casos una actuación inmediata, las intervenciones no son actuaciones improvisadas en términos generales; pues ante la letalidad de las herramientas utilizadas por el personal policial como el uso de la fuerza demandan el cumplimiento de una serie de presupuestos. En ese sentido, un primer presupuesto sería que ante la ejecución de una intervención es necesario elaborar un plan que señale las tareas específicas de cada uno de los agentes participantes según el artículo 3 del Reglamento de la Ley Nº 1186. No obstante, si bien no siempre se tiene un plan por escrito, toda intervención debe ser planificada apenas se tenga conocimiento de ella [21]. Esta planificación debe tomar en cuenta las condiciones del lugar donde se realizará, así como los posibles riesgos a generarse ante la presencia policial como la fuga o la resistencia de los intervenidos.
Otro presupuesto importante en las intervenciones es la idoneidad de los agentes del orden que participen, pues se requiere de un pensamiento táctico y un estado de alerta adecuados para afrontar la situación a presentarse y los riesgos latentes a los que se enfrentarían [22]. El primer elemento es imprescindible pues un agente “(…) con un buen pensamiento táctico, podrá analizar y controlar la situación al momento de intervenir; evaluar peligros potenciales, identificar amenazas y anotar las medidas necesarias para superarlas” [23]; y así evaluar si se encuentra en un área de seguridad o área de riesgo. La primera área está relacionada a una situación donde la policía tiene el dominio de la situación luego de una acción de control donde se minimiza cualquier riesgo [24]. Mientras que el área de riesgo es la situación donde no hay dominio de la policía y existe la posibilidad de que surjan amenazas no visibles pero latentes; ante lo cual es necesario ubicar los puntos de riesgo a fin de dominarlos [25] como personas u espacios que impidan un intervención segura.
El otro elemento está relacionado al estado de alerta del personal policial, el cual se refiere a la capacidad de anticiparse al peligro en la atención de una ocurrencia o una situación de crisis donde se requiere su participación [26]. Es necesario entender que el estado de alerta puede variar en relación a diversos factores en los que pueden recaer los agentes por diversos motivos, como el agotamiento. Los estados de alerta contemplados para el ejercicio policial en el país se clasifican en 4; así podemos encontrar a un agente en un nivel de distracción, un nivel de atención, un nivel de seguridad y/o un nivel de reacción.
El nivel de distracción se refiere a un estado donde el efectivo policial “ se distrae con lo que está sucediendo a su alrededor, lo que puede ser ocasionado por el cansancio o la creencia de que no hay posibilidad de problemas. Su estado mental no está preparado para un eventual enfrentamiento, aumentando su propia inseguridad y también la de su equipo durante el servicio policial” [27]. En este nivel es muy probable obviar circunstancias y/o elementos que sean potencialmente riesgosos tanto para los propios efectivos policiales como las personas relacionadas directa o indirectamente a la intervención realizada. Por su parte, el nivel de atención :”Es el nivel de alerta que el personal policial debe tener en todo momento cuando está patrullando, dando prioridad a la búsqueda de una amenaza potencial (…) El estado de atención no es una garantía de protección, pero nos dará mejores condiciones para detectar un peligro y, de ser el caso, pasar a un estado o nivel de reacción” [28]. Este momento está relacionado a la previsión de riesgos durante la actuación policial, anticiparse a los posibles riesgos que puedan surgir.
Otro nivel es el de seguridad donde: “hay conciencia de la existencia de un peligro. Sin embargo, el entrenamiento, experiencia, educación y buen sentido le permiten efectuar un planeamiento táctico a seguir. Éste incluye el pedido de cobertura de otros policías, el uso de abrigos, la identificación de alguien que pueda representar una amenaza y el uso de la fuerza si fuese necesario. El nivel de seguridad disminuye los riesgos del policía y su equipo. Si son sorprendidos se encontrarán listos para dar las respuestas que la situación exija” [29]. Por último, el nivel de reacción, aunque esta presenta una dualidad entre una positiva y otra negativa. En el primer caso, el nivel de reacción positiva se da cuando: “El riesgo es real y la reacción debe ser instantánea. Se debe focalizar la amenaza y tener en mente una acción necesaria para confrontarla, de acuerdo a las circunstancias. La preparación mental y el entrenamiento colocan al personal policial en condiciones plenas para realizar su defensa y la de terceros” [30]. Mientras tanto, el nivel de reacción negativa es: “Cuando el peligro se mantiene por un tiempo prolongado o el personal policial enfrenta un peligro para el cual no está preparado, el organismo entra en un proceso de sobrecarga. Por lo tanto, no consigue dar respuestas compatibles y funcionar adecuadamente. De este modo, podrían producirse fallas en la desesperación de la situación en la que se encuentra. Esto se caracteriza al estado de pánico. En este estado el policía puede ver la amenaza, pero su mente no estará preparada para suministrar las respuestas correctas de reacción. En esas circunstancias, el personal policial puede realizar actos impensados como herir, patear, atracarse torpemente, disparar agresiva o instintivamente, incluso voltearse y corre desesperado” [31]. Además, si observamos en conjunto los niveles de alerta, se espera que un policía se encuentre en la capacidad de oscilar entre el nivel de atención, nivel de seguridad y de reacción positiva; configurándose en estados perjudiciales el nivel de distracción y de reacción negativa.
Hasta este punto, podemos observar que una intervención policial requiere un planeamiento como mínimo, a pesar de no tener muchos elementos cognoscibles sobre la situación y, a la vez, la capacidad de los agentes intervinientes para responder a una situación concreta que posee diversos riesgos y elementos que puedan configurar una posible amenaza. Otro presupuesto a evaluar es el uso de la fuerza en las intervenciones realizadas, evaluar los distintos niveles de actuación de los intervenidos como la cooperación, resistencia o agresión y, de acuerdo a ello, hacer un uso de la fuerza de forma progresiva y proporcional a la resistencia. La actuación policial siempre debe priorizar evitar el uso de la fuerza, no obstante ante la presencia de resistencia se hace posible su uso porque permite controlar una situación si dicha resistencia constituye una amenaza o atenta contra la seguridad, el orden público y la vida de las personas [32]. Por su parte, el uso de la fuerza también tiene límites, uno de ellos es el respeto a los derechos fundamentales de las personas. En el Perú, a fin de regular y brindar límites al uso de la fuerza por parte de los agentes de la seguridad y el orden pues se elaboraron el Decreto Legislativo que regula el Uso de la Fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú (Decreto Legislativo Nº 1186), el Reglamento del Decreto Legislativo mencionado (Decreto Supremo Nº 012-2016-IN) y el Manual de Derechos Humanos aplicados a la Función Policial (Resolución Ministerial Nº 952-2018-IN).
La normativa nacional, en concordancia con los lineamientos internacionales del uso de la fuerza, señala que esta práctica debe cumplir los principios de legalidad, necesidad y la proporcionalidad. Si bien este último principio puede generar controversia por la posterior promulgación de la Ley de Protección Policial (Ley Nº 31012) que lo deroga, en aplicación del artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1186 y a la luz de los instrumentos internacionales sobre el uso de la fuerza por parte de los funcionarios del Estado [33] aún se requiere evaluar la proporcionalidad de la fuerza en las intervenciones policiales. Sobre este punto Villanueva Bogani señala “(…) la posibilidad de representar la proporcionalidad en el empleo de la fuerza en una balanza, esta tendría que tener dos pesas de un lado y una del otro, pues en uno de los platillos tendríamos que ubicar el nivel de amenaza o resistencia junto con el objetivo legal que se persigue y en el otro nivel de fuerza a emplear, buscando un equilibrio relativo entre estos tres componentes” [34]. En ese sentido, el uso de la fuerza va desde los niveles preventivos (presencia policial, verbalización y control de contacto) hasta los niveles reactivos (control físico, tácticas defensivas no letales y fuerza letal) [35].
Ahora bien, las reuniones sociales en inmuebles durante el Estado de Emergencia Sanitaria en el país lamentablemente no son aisladas. A partir de las publicaciones oficiales de los operativos realizados por la policía durante los 7 meses que llevamos de aislamiento social, es posible observar que se han llevado a cabo una serie reuniones sociales a pesar de su prohibición. No obstante, las intervenciones policiales en inmuebles o establecimientos no son una situación no prevista en la labor policial, pues también tienen una serie de lineamientos a tomar en consideración; entre ellos es necesario observar el número de personas en su interior, la necesidad de ingreso de más de 3 policías aunque se aconseja el ingreso de grupos, revisar los posibles puntos de riesgo de un inmueble como los accesos, entre otros elementos [36]. Una de las zonas de más riesgo en las intervenciones policiales de inmuebles son las escaleras, pues según los lineamientos sobre la actuación policial en el país “ Dentro de un inmueble el control de una escalera es una acción de gran riesgo y peligro (…) Es necesario que las/los policías estén protegidos y preparados para defenderse ante un eventual ataque (…)” [37].
Durante el Estado de Emergencia Sanitaria en el país, la policía se encarga de realizar diversos operativos policiales para hacer cumplir las nuevas normas de convivencia social vigentes en la actualidad. Si bien el escenario de acción policial ahora debe prever también el latente riesgo de contagio, ello no es una habilitante para ignorar los presupuestos mínimos requeridos para su actuación como el respeto a los derechos de la ciudadanía, sin distinción. Además, lo que se necesita es maximizar la precaución y reducir los puntos de riesgo, no solo ante la posible resistencia de las personas intervenidas, sino también ante la posibilidad de contagio por un acercamiento que podría evitarse.
Referencias
[1] Algunos casos fueron mencionados en el siguiente link: https://www.enfoquederecho.com/2020/07/05/abuso-impunidad-y-poder-de-las-fuerzas-del-orden-unas-cuantas-manzanas-podridas-o-una-estructura-que-promueve-la-violencia/
[2] Dos de los casos más simbólicos fueron los de Wilhem Calero y Gerson Falla.
[3] Al día de los hechos ocurridos en la discoteca de los Los Olivos se encontraba vigente el Decreto Supremo Nº139-2020 PCM; las medidas se renovaron hasta la fecha mediante el Decreto Supremo Nº 146-2020-PCM.
[4] Art. 1 del Decreto Supremo que oficia el Decreto Supremo Nº 116-2020-PCM, Decreto Supremo que establece las medidas que debe seguir la ciudadanía en la nueva convivencia social y Prorroga el Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la nación a consecuencia del COVID-19, modificado por los Decretos Supremos Nº 129-2020-PCM, Nº 135-2020-PCM y Nº 139-2020-PCM.
[5] Art. 4 del Decreto Supremo Nº 146-2020-PCM.
[6] Alvarado, N.; Sutton, H & Laborda, L. (2020) COVID-19 y la actuación de las agencias policiales de América Latina y el Caribe. 13
[7] Para más detalle, ver: https://idl.org.pe/en-primera-linea-de-combate-la-situacion-de-la-policia-frente-a-la-pandemia/
[8] CICR Fuerzas Armadas y de Seguridad (México y Centroamérica): Sugerencias prácticas para atender el COVID-19.
[9] https://www.youtube.com/watch?v=whFyx2v_4bQ _ Evaluar donde está la cartilla
[10] https://www.youtube.com/watch?v=6jcn20NcvQs
[11] https://www.youtube.com/watch?v=Ne2m55tuXK8
[12] https://www.youtube.com/watch?v=55JSYqyrAK0
[13] https://www.youtube.com/watch?v=6sY4MFVmLOc
[14] A parte de los tutoriales visuales citados no se han evidenciado directivas o protocolos integrados para la actuación policial en situaciones no solo de delincuencia, sino también de vigilancia y actuación ante situaciones que atenten contra la salud pública.
[15] Derecho reconocido en el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 6.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 6.1. de la Convención sobre los Derechos del Niño, los artículos 3 y 4 de la Convención de Belém do Pará.
[16] Articulo 1 de la Declaración Americana de Derechos Humanos, el articulo 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 5 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, entre otros instrumentos internacionales.
[17] ULLMAN, M. E., ERRIEST, M., FAROPPA, J., GARCÍA, S., & Y ESPAÑA, V. (2011). Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana y Funciones Policiales. Módulo instruccional, p. 50.
[18] Ibid., p.19
[19] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, p.8
[20] Art.4 y 5 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1186 – Decreto Supremo Nº 012-2016-IN
[21] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, p.55.
[22] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, pp.27-28
[23] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, p.28.
[24] Ibidem.
[25] Ibidem.
[26] Ibídem.
[27] Ibídem
[28] Ibídem
[29] Ibídem
[30] Ibídem
[31] Ibídem
[32] Art. 3 inciso a del Decreto Legislativo que regula el Uso de la Fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú – Decreto Legislativo Nº 1186.
[33] Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, y Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
[34] Villanueva Bogani, P. E. Fuerza pública y derechos humanos: fundamentos del empleo estatal del arma de fuego en operaciones destinadas a hacer cumplir la ley, p. 99.
[35] Art. 7 del Decreto Legislativo Nº1186 y el art. 9 del Decreto Supremo Nº 012-2016-IN
[36] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, pp.66-75.
[37] Ministerio del Interior. Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, pp.71-72.
