Reforma de Pensiones: Notas sobre el reparto, la capitalización y el modelo multi pilar

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Reforma de Pensiones: Notas sobre el reparto, la capitalización y el modelo multi pilar

César Abanto Revilla

Socio del Estudio Rodríguez Angobaldo, Profesor de Derecho de la Seguridad Social en la PUCP, UNMSM y USMP. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo

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  1. PARA EMPEZAR: DERECHO PREVISIONAL 1.0

El tema de las pensiones de la seguridad social está de moda, pero -lamentablemente- la discusión está en manos de personas que poco o nada conocen de esta materia.

En efecto, hemos visto los últimos meses como las Cuentas Individuales (CIC) de los afiliados del Sistema Privado de Pensiones de las AFP (SPP) se han “abierto” en más de una oportunidad, sea para habilitar el retiro de sumas que permitan paliar en parte los terribles efectos la pandemia que, hasta hoy, golpea al mercado laboral nacional (y mundial): primero, con los Decretos de Urgencia N°s 033, 034 y 038-2020 del Poder Ejecutivo; segundo, con la (inconstitucional) Ley N° 31017, aprobada a insistencia del Poder Legislativo, que autorizó el retiro de hasta el 25% de los fondos de la CIC, por un mínimo de 1 UIT (S/ 4,300) y un máximo de 3 UIT (S/ 12,900)[1]. Se calcula que esta norma generará un impacto en la economía interna de unos S/ 10 mil millones.

Como si esto fuera poco, hace unos días la Comisión de Economía del Congreso de la República ha aprobado un dictamen (que reúne 14 proyectos de ley) por el cual se ha abierto la posibilidad que los aportantes del Sistema Nacional de Pensiones de la ONP (SNP) que tengan 55 años de edad y menos de 20 años de cotizaciones (acreditadas), por tanto, no accederían a una pensión de jubilación, puedan solicitar la devolución del 100% de sus contribuciones; adicionalmente, los actuales afiliados de dicho sistema pueden (ante la pandemia) percibir un bono extraordinario de 1 UIT. Estas medidas le costarían al Estado (léase, a todos nosotros) unos S/ 7,500 millones adicionales.

Más allá que esta medida es inconstitucional, pues contraviene el artículo 12 de la Carta Magna, así como su Primera y Segunda Disposición Final, que exigen que toda modificación normativa a cualquier régimen de pensiones (existente o por crearse) sea viable solo si cuenta con sostenibilidad financiera[2]; además de irrealizable, desde una evaluación operativa, pues la ORCINEA[3] no cuenta con un registro actualizado de los aportes anteriores a 1994, por tanto, no podría aplicarse el silencio positivo sino el negativo, al ser un proceso de verificación posterior, lo que muestran (y demuestran) todas estas medidas es un claro desconocimiento de la naturaleza y estructura interna que corresponde tanto al SPP como al SNP, así como la profunda afectación que se está generando no solo a las CIC de los afiliados, sino al fondo de la ONP (y el Tesoro Público), lo cual está poniendo en riesgo el pago de las actuales pensiones.

Por ello, nos permitimos precisar en los puntos siguientes las características de estos regímenes, para aterrizar finalmente en la revisión del modelo multi pilar y su viabilidad.

  1. REPARTO COLECTIVO: HOY POR TI, MAÑANA POR MI

La seguridad social es un mecanismo de protección no solo para la vejez, pues nos va a acompañar a lo largo de nuestra vida -desde la cuna hasta la tumba, como postulaba Sir William Beveridge-[4] ante las diversas contingencias (enfermedades, accidentes, embarazo, muerte, etc.) que nos generen un estado de necesidad. Está sustentado en tres pilares fundamentales: universalidad, solidaridad e integralidad.

La solidaridad previsional implica dos expresiones o manifestaciones:

  1. a) El recambio generacional, por el cual los trabajadores de hoy sostienen con sus aportes a los actuales pensionistas, de la misma forma que éstos financiaron a sus antecesores y, como los hoy asegurados serán sostenidos por los futuros afiliados. Es un reemplazo permanente cíclico. Para que pueda funcionar, debe haber más trabajadores que pensionistas (lo ideal es una proporción mínima de 10 a 1), de tal forma que se constituya como una pirámide[5].
  2. b) La aplicación de máximos y mínimos. Los integrantes del régimen aceptan que se les impongan gravámenes o límites a sus prestaciones (pensión máxima o tope) para que quienes aportaron menos (en tiempo o cantidad) puedan tener una pensión mínima[6]. Por ejemplo, si Juan aportó en base a un sueldo de S/ 10 mil, se le aplicará el tope para que Pedro, que cotizó en base a 1 RMV pueda tener un mínimo S/ 500.

Como se aprecia, es un fondo común (social y colectivo) que sirve para recibir el pago de los aportes y distribuirlos (repartirlos) de forma inmediata. No es una cuenta, por lo cual, al ingresar las contribuciones de los trabajadores (asegurados o afiliados) salen de inmediato para pagar las pensiones.

Está afectado por factores demográficos (como la tasa de natalidad y la longevidad), económicos (como la informalidad laboral y la morosidad por el impago de los aportes de los empleadores) y políticos.

Nuestro sistema de pensiones tiene dos componentes: el privado (SPP) y el público (conformado por el SNP, el régimen militar policial, el de los funcionarios públicos[7] y el de los servidores diplomáticos). Todos estos sujetos al modelo de reparto.

El SNP, que es el más grande, tiene unos 4’700,000 afiliados, de los cuales 1’650,000 son aportantes (pagan) y unos 560,000 pensionistas. La proporción es 3 a 1. Cuenta con un fondo (FCR) de unos S/ 20 mil millones, aproximadamente.

 

  1. CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL: HÁGALO USTED MISMO

En las antípodas, tenemos al SPP, en el cual empresas privadas (AFP), supervisadas por el Estado a través de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), van a administrar los aportes de sus afiliados, que tienen (cada uno) una cuenta personal en la cual se depositan sus cotizaciones y la rentabilidad generada por las inversiones que las AFP realicen en el mercado bursátil y financiero, nacional e internacional.

Este modelo, copiado en 1992 de Chile (donde fue implementado en 1980), reemplaza el carácter colectivo y social del fondo común (reparto, administrado por el Estado) por uno de orden individualista, en el que cada afiliado va construyendo su fondo, a modo de ahorro personal. No existe la solidaridad previsional, en sentido estricto[8].

Este sistema también se ve afectado por factores económicos[9] y políticos[10].

En la actualidad tenemos 4 AFP’s (Hábitat, Integra, Prima y Pro futuro) que cuentan con unos 7’400,000 afiliados, de los cuales solo unos 3’000,000 son aportantes. Concentra un fondo de S/ 173 mil millones, sujeto a la volatilidad del mercado de inversión[11].

 

  1. MULTIPILAR: TODOS PARA UNO Y UNO PARA TODOS

Hace 26 años, en 1994, el Banco Mundial publicó un informe[12] en el cual proponía que se construya un modelo de pensiones único, basado en 3 pilares (en el 2001, agregó el Pilar “0”, constituido por el Régimen Asistencial o No Contributivo, tipo Pensión 65), que se conformaba de la siguiente manera:

A dicho sistema se afiliarían todos los trabajadores y aportarían de forma paralela a un fondo bajo reparto (Pilar 1) y otro en capitalización (Pilar 2). El Pilar 3 sería para todo aporte voluntario que desee realizar el asegurado.

Este modelo fue tomado como referente por el informe de la Comisión Marcel en Chile, derivando en la reforma del 2008, sin embargo, ¿puede ser aplicado en el Perú?

Como se aprecia, al igual que el SNP y el SPP, el modelo multi pilar está pensado para afiliados con la condición de trabajadores dependientes (impuesto a la planilla), que en el Perú difícilmente tendrá un efecto integrador (universal), ante una informalidad que supera el 70%; por tanto, solo alcanzaría a 2 o 3 de cada 10 trabajadores.

El impacto mayor estaría en el Pilar “0” y se tendrían que implementar más programas como Pensión 65, generando un mayor gasto en el Tesoro Público.

Es por ello que, en el 2014, un informe de la Universidad del Pacífico[13] propuso que se cierren los sistemas previsionales de ahorro forzoso e implementar un modelo sobre impuestos que garanticen (cuando menos) una pensión de vejez, para todos, por una suma de S/ 200. Más allá de la inconstitucionalidad de dicha propuesta, pues según la Constitución Política debe existir (sí o sí) un mecanismo previsional, lo cierto es que la solución que se tome debe ir más allá de formatos que solo alcancen a los formales[14].

Como se aprecia, esta no es necesariamente la solución a nuestros problemas.

 

  1. REFORMA: ES UNA MARATÓN, NO UNA CARRERA DE 100 METROS

De lo expuesto, se concluye que no existe un modelo previsional perfecto; por lo cual, es indispensable que antes de formular recomendaciones sobre tal o cual sistema, por más que funcione en otros países, seamos conscientes de nuestra realidad, en la cual existe una informalidad laboral excluyente, que se debe acortar; asimismo, pensar en un mecanismo aplicable para los trabajadores de la sierra y la selva, que son de difícil afiliación, además de un complicado registro para la captación regular de sus aportes.

En la práctica, lo más seguro es que tengamos que implementar un mecanismo para los dependientes formales, otro para los informales (e independientes) y uno o más para las situaciones especiales; pero ello no debe ser un obstáculo para que el tema no sea debatido, pero con la necesaria participación de todos los integrantes de la relación previsional: trabajadores (con y sin vínculo laboral), empleadores (micro, pequeña, mediana y gran empresa), pensionistas y Estado.

Las Comisiones Marcel y Bravo, que encabezaron en Chile las propuestas de reforma del 2018 y del 2015 (pendiente aún de definir), se tomaron cada una cerca de 2 años para revisar y analizar la situación previsional del país vecino, entrevistándose con los actores del mundo pensionario, por tanto, no existe ninguna razón que justifique que en el Perú se quiera resolver este problema en solo un par de meses.

Lo que se resuelva sobre el sistema de pensiones repercutirá no solo en el presente, sino principalmente en el futuro de los trabajadores y pensionistas de todo el país, por tanto, debe ser tomado con la seriedad y cuidado que tal responsabilidad representa.

La reforma no está acabando, en realidad, recién está por empezar.

[1]         El Poder Ejecutivo no observó dicha propuesta, presentado en su reemplazo el Proyecto de Ley N° 5095/2020-PE, por el cual planteaba la formación de una Comisión Mixta (Ejecutivo y Legislativo) que asuma la reforma del sistema de pensiones. El proyecto fue archivado sin mayor debate.

[2]         Esta afirmación está avalada incluso por el Tribunal Constitucional, que en el fundamento 50 de la STC N° 00050-2004-AI/TC, reconoce al Equilibrio Presupuestal como uno de los principios de la Seguridad Social en pensiones recogido por nuestra Constitución Política.

[3]         La Oficina de Registro de Cuentas Individuales Nacional de Empleadores y Asegurados del IPSS, al ser transferida a la ONP (entre 1994 y 1995) tenía unos 40 millones de documentos sin registrar.

[4]         Para muchos (incluido el suscrito), es considerado el padre del concepto moderno de Seguridad Social, a partir de su informe “Seguro Social y servicios afines” (Inglaterra, 1942).

[5]         Cuando se implementó el SPP, en diciembre de 1992, la proporción en el SNP era de 14 a 1, pero al pasar la mayor parte de afiliados a las AFP, quedó en 3 a 1.

[6]         En el año 2019, luego de 18 años, la pensión mínima se elevó de S/ 415 a 500 y la máxima de S/ 857.36 a 892.36, monto que es menor al valor de 1 RMV (S/ 930).

[7]         Si bien el Decreto Ley N° 20530 (cédula viva) fue cerrado en el 2004 por la Ley N° 28389, hasta la actualidad genera conflictos en sede administrativa y judicial que afectan al Tesoro Público.

[8]         Para su creador, existe una solidaridad indirecta, pues prestaciones como la pensión mínima serán pagadas por el Tesoro Público, formado por los impuestos de todos los ciudadanos (PIÑERA, José. “El cascabel al gato. La batalla por la reforma previsional”. Santiago, 1991, Zig Zag). El tema fue revisado por el Tribunal Constitucional, que en un inicio (STC N° 00050-2004-AI/TC) consideró que el SPP no era parte de la Seguridad Social; fallos posteriores, como la STC N° 01776-2004-AA/TC (sobre desafiliación) o la N° 00014-2007-PI/TC, cambiaron dicho criterio.

[9]         Por ejemplo, a diciembre 2019 la deuda de los empleadores públicos y privados por aportes sin pagar ascendía a unos S/ 20 mil millones (capital e intereses). El 36% de dichas empresas ya no existen, por tanto, la probabilidad del cobro es improbable.

[10]       En Argentina (octubre 2018) el Estado decidió cerrar las AFJP, expropiando sus fondos.

[11]       En el 2008, el crack financiero mundial originado por la caída de la Bolsa de Valores en Nueva York (por las hipotecas subprime) o el 2018, en el Perú, con el impacto de la investigación a Odebrecht que afectó el valor de las acciones de las empresas constructoras nacionales.

[12]       “Envejecimiento sin crisis. Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento”. Washington D.C., 1994, Oxford University Press.

[13]       CRUZ SACO, María (et al). “El sistema previsional del Perú: Diagnóstico 1996-2013, Proyecciones 2014-2050 y Reforma”. Lima, 2014, Centro de Investigación UP.

[14]       El Proyecto de Ley N° 5507/2020-CR propone la creación de un sistema previsional universal que garantice el derecho de todos los ciudadanos a una pensión, independiente de su condición laboral o social. El Estado aportará un bono previsional al recién nacido que sería depositado en una cuenta (CAP) equivalente al 12% de una UIT, a condición que sus padres hagan lo propio en un plazo de 5 años; además, el 2% del IGV de cada compra que realice el afiliado a lo largo de su vida también se depositará en su CAP; finalmente, el asegurado podrá aportar hasta el 30% del Impuesto a la Renta que le corresponda pagar en cada ejercicio fiscal. Es un modelo similar al de Holanda.