Roberto Gutiérrez Mollo
Asociado Senior del Estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, profesor de la Universidad ESAN, con especialización en derecho inmobiliario, derecho civil, derecho administrativo, derecho urbanístico, derecho municipal y registral.
- Introducción
En la etapa de diseño de un proyecto se requiere analizar diversos temas antes de avanzar a las siguientes etapas (financiamiento, construcción y comercialización del proyecto). Muchos de estos temas están vinculados al predio donde se desea ejecutar el proyecto, tales como: (i) la titularidad del predio, (ii) las cargas y gravámenes que pudiesen existir sobre el mismo, (iii) la zonificación, (iv) la habilitación urbana, (v) los parámetros urbanísticos, (vi) la declaración en el área de rentas de la municipalidad; etc.
El análisis de estos temas y otros, vinculados al estudio del predio, nos conducirán a plantearnos distintas preguntas de acuerdo con las situaciones en las que nos encontremos, por ejemplo, en el caso que detectemos que el inmueble no cuenta con zonificación, lo siguiente deberá ser responder, ¿Qué debería hacer el desarrollador en caso el predio no cuente con zonificación siendo que sobre este se quiere desarrollar un proyecto inmobiliario?
A fin de dar respuesta a esta pregunta deberemos analizar previamente los tipos de Planeamiento Integral (“PI”) que se encuentran regulados en nuestra normativa nacional.
- El Planeamiento Integral – regulación actual
Antes de entrar a definir el concepto de PI debemos tener en cuenta que actualmente se encuentra vigente la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (la “Ley DUS”), que en su artículo 22.1[1] establece cuáles son los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, entre ellos el PI, pero que aún no desarrolla este concepto, lo cual ocurrirá en el reglamento de la Ley DUS, cuyo proyecto ha sido publicado mediante Resolución Ministerial N°107-2022-VIVIENDA publicado el 9 de abril de 2022 para recibir comentarios, aportes o sugerencias de las personas interesadas (el “Proyecto de Reglamento”).
Asimismo, actualmente se encuentra vigente el Decreto Supremo N°22-2016-VIVIENDA que aprobó el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (el “RATDUS”), el mismo que quedará derogado, en la parte correspondiente a los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, con la entrada en vigencia del reglamento de la Ley DUS.
Teniendo en cuenta los señalado, actualmente existen tres normas vigentes que definen el Planeamiento Integral: (i) el Reglamento Nacional de Edificaciones (“RNE”), (ii) el RATDUS; y, (iii) el TUO de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones y su reglamento (“Ley 29090”).
Al respecto, cada una de estas normas regula el PI con ciertas particularidades:
- RNE: de acuerdo con el artículo 37, Capítulo V de la Norma GH. 020 del RNE[2] el PI sirve para integrar un inmueble a la trama urbana más cercana y se debe elaborar en función de los lineamientos establecidos en el Plan de Desarrollo Urbano (“PDU”) correspondiente, en los casos que el área por habilitar se desarrolle en etapas o esta no colinde con zonas habilitadas o se plantee la parcelación de predio rústico. Asimismo, en las localidades que carezcan de PDU, el PI deberá proponer zonificación y vías.
De acuerdo con lo señalado, el RNE considera por un lado, la elaboración de un PI en los casos que el inmueble forma parte de un PDU, en este caso, su integración se llevará a cabo de acuerdo con los lineamientos establecidos en el PDU; y por otro lado, considera la elaboración de un PI, en los casos que un inmueble no forme parte de un PDU, siendo que sólo en este último caso se establece expresamente que se deberá proponer la zonificación, olvidando que, en el primer escenario, no todos los inmuebles que forman parte de un PDU cuentan con zonificación.
- RATDUS: Por su parte, el artículo 58[3] que define el PI, establece que mediante este documento se asigna zonificación y vías primarias a predios rústicos no comprendidos en los PDU, contrario sensu debemos entender que el PI no asigna zonificación y vías primarias a predios rústicos comprendidos en los PDU, lo cual es incorrecto, ya que ciertamente en algunos casos si lo hace como veremos más adelante.
En ese sentido, el RATDUS regula dos tipos de PI: (i) el PI de un predio rústico contenido en el PDU, el mismo que no considera la asignación de zonificación y que es aprobado por la Municipalidad Distrital; y, (ii) el PI de un predio rústico no contenido en el PDU que considera la asignación de zonificación.
Pero, como señalamos anteriormente, ¿qué tipo de PI correspondería aprobar en un predio contenido en el PDU pero que no cuenta con zonificación asignada? El RATDUS no lo establece claramente, pero, como veremos a continuación, sí es posible determinar, a partir de las normas vigentes, el PI que corresponde aprobar en estos casos.
- Ley 29090: El literal c) del artículo 20[4] establece que el PI de los predios rústicos no comprendidos en los PDU son aprobados mediante Ordenanza Provincial. Asimismo, el artículo 33.1[5] establece que el PI es aprobado por la Municipalidad Distrital cuando el predio está comprendido en el PDU y cuente con zonificación.
Como podemos observar, en este caso sí se establece que el predio comprendido en el PDU debe contar con zonificación para que este PI pueda ser aprobado por la Municipalidad Distrital.
De las normas anteriormente señaladas, queda claro que en caso nos encontremos frente a un predio sin zonificación, es necesario aprobar un PI a fin de asignarle una zonificación que nos permita utilizar el predio para los fines previstos. Sin embargo, aún es necesario identificar cuál es la entidad competente para aprobar este PI.
De acuerdo con las normas citadas, la principal diferencia que genera que existan dos tipos de procedimientos para la aprobación de un PI es la entidad competente para aprobarlo, la Municipalidad Distrital o la Municipalidad Provincial.
Las normas señaladas han generado diversas interpretaciones respecto a si la Municipalidad Distrital es competente para aprobar un PI, asignando zonificación a un predio comprendido en el PDU.
Sin embargo, para absolver esta poca claridad respecto a la competencia respecto a la aprobación de un PI, debemos recurrir a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (la “LOM”), que en su artículo 79, referido a la organización del espacio físico y uso del suelo, establece como función específica exclusiva de las Municipalidades Provinciales, aprobar el esquema de zonificación, esto quiere decir que la entidad competente para aprobar la zonificación de los inmuebles es la Municipalidad Provincial, por lo tanto, siempre que el PI requiera de la asignación de zonificación, este debe ser revisado por la Municipalidad Provincial.
- Planeamiento Integral – regulación hacia el futuro
Actualmente, como lo señalamos al inicio del presente artículo, se ha publicado para su revisión el Proyecto de Reglamento, el mismo que ahora sólo regula el PI de predios que carecen de Instrumentos de Planificación Urbana y/o zonificación, siendo que en estos casos las Municipalidades Provinciales serán las encargadas de asignar zonificación y vías primarias. El Proyecto de Reglamento elimina la confusión que generaban las normas anteriores y establece claramente que en todos los casos en los cuales el predio no cuente con zonificación, este deberá contar con un PI aprobado por la Municipalidad Provincial correspondiente que le permita integrarse a la trama urbana.
Dicho lo anterior, el Proyecto de Reglamento no regula el PI para predios que se forman parte de un PDU pero que no colinda con zonas habilitadas. Sin embargo, esto quedaría regulado en el marco de la Ley 29090, donde, como hemos señalado anteriormente, el PI es aprobado por la Municipalidad Distrital cuando el predio está comprendido en el PDU y cuenta con zonificación.
Por último, es importante tener en cuenta que en caso el Proyecto de Reglamento se apruebe tal y como está proyectado, de acuerdo con la Quinta Disposición Complementaria Final del Proyecto de Reglamento, luego de dieciocho meses desde la entrada en vigencia del reglamento, se eliminará la posibilidad de solicitar la asignación de zonificación a través de la aprobación de un PI en cualquier momento, limitándose la integración de los predios rústicos al suelo urbano mediante PI, únicamente en el marco del proceso de elaboración o actualización de los Plan de Desarrollo Metropolitano (“PDM”), PDU o Esquema de Acondicionamiento Urbano (“EU”).
Esto último se encuentra en el marco de la política adoptada de realizar modificaciones o actualizaciones de zonificación de forma programada respetando un solo plan.
- Conclusiones
- Durante años, incluso actualmente, en caso un predio no cuente con zonificación y este requiera ser utilizado para un uso urbano, se deberá integrar el predio a la trama urbana a través de un PI, en el cual se le asignará la zonificación correspondiente.
- La regulación actual del PI ha permitido diversas interpretaciones acerca de cuál es la entidad competente para la aprobación del PI en el caso de un predio que forma parte de un PDU pero que no cuenta con zonificación. Sin embargo, de acuerdo con la LOM, la entidad competente respecto a la asignación de zonificación es la Municipalidad Provincial, por lo tanto, una Municipalidad Distrital no es competente para aprobar un PI mediante el que se solicite la asignación de zonificación.
- El Proyecto de Reglamento establece claramente que en los casos en los cuales el predio no cuente con zonificación y se requiera integrarlo a la trama urbana, este deberá contar con un PI aprobado por la Municipalidad Provincial correspondiente.
- En caso el Proyecto de Reglamento se apruebe tal y como está proyectado, la integración de los predios rústicos al suelo urbano mediante el PI se realizará únicamente en el marco del proceso de elaboración o actualización de los PDM, PDU o EU.
5. Bibliografía
[1] 22.1. Los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano son los siguientes:
- Instrumento de Acondicionamiento Territorial:
– El Plan de Acondicionamiento Territorial- PAT
- Instrumentos de Planificación Urbana:
– El Plan de Desarrollo Metropolitano – PDM
– El Plan de Desarrollo Urbano- PDU
– El Esquema de Acondicionamiento Urbano – EU
- Instrumentos de Planificación Urbana Complementarios:
– El Plan Específico – PE
– El Planeamiento Integral – PI
- Otros planes maestros o temáticos que los Planes de Acondicionamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Urbano definan.
[2] “Art. 37.- En los casos que el área por habilitar se desarrolle en etapas o esta no colinde con zonas habilitadas o se plantee la parcelación del predio rústico, se deberá elaborar un “Planeamiento Integral” que comprenda la red de vías y los usos de la totalidad del predio, así como una propuesta de integración a la trama urbana mas cercana, en función de los lineamientos establecidos en el Plan de Desarrollo Urbano correspondiente.
En las localidades que carezcan de Plan de Desarrollo Urbano, el Planeamiento Integral deberá proponer la zonificación y vías.”
[3] “Artículo 58.- Definición de Planeamiento Integral
El Planeamiento Integral – PI, es un instrumento técnico – normativo mediante el cual se asigna zonificación y vías primarias con fines de integración al área urbana, a los predios rústicos no comprendidos en los PDU, EU o localizados en centros poblados que carezcan de PDU y/o de Zonificación.”
[4] “c) El Planeamiento Integral, como documento previo, es la Ordenanza Municipal Provincial que aprueba el instrumento técnico – normativo con fines de integración al área urbana de los predios rústicos que no están comprendidos en los Planes de Desarrollo Urbano – PDU o localizados en los centros poblados que carezcan del PDU y/o Zonificación.
El proceso de aprobación del planeamiento integral se encuentra establecido en el RATDUS.”
[5] “33.1 El planeamiento integral forma parte del proyecto de habilitación urbana y es calificado por la Comisión Técnica, cuando el área por habilitar esté comprendida en el Plan de Desarrollo Urbano y/o zonificación y no colinde con zonas habilitadas o cuando se realice la independización o parcelación de un predio rústico.”.
