Susana Mosquera
Doctora en derecho con mención de doctorado europeo por la Universidad de A Coruña, España. Docente principal de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura. Decana de la Facultad de Derecho y Directora del Instituto para los Derechos Humanos y la Democracia de la Universidad de Piura. e-mail: susana.mosquera@udep.edu.pe.
Resumen
El presente artículo examina críticamente los desafíos estructurales y normativos que enfrenta el Estado peruano en su esfuerzo por garantizar una integración efectiva de la población migrante, con especial énfasis en los flujos provenientes de Venezuela durante la última década. A partir de una revisión sistemática de la evolución de la política migratoria desde 2016, se identifican tensiones entre procesos de regularización y enfoques sancionadores, así como el impacto que los discursos públicos y mediáticos han tenido en la construcción de estereotipos sociales. El análisis se articula en torno a las obligaciones asumidas por el Perú en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), particularmente los principios de igualdad, no discriminación, debido proceso y prohibición de criminalización de la migración. Finalmente, se plantean recomendaciones orientadas a consolidar una política de integración coherente con un enfoque de derechos.
Introducción: de la hospitalidad selectiva a la política de deportación
La movilidad humana constituye uno de los fenómenos contemporáneos más relevantes en América Latina, exacerbado por crisis políticas, humanitarias y económicas. En el caso peruano, la llegada de más de 1.5 millones de personas venezolanas ha puesto en evidencia importantes deficiencias en los marcos normativos e institucionales nacionales para garantizar una inclusión efectiva (R4V, 2024). Esta realidad ha resaltado la necesidad de repensar las políticas migratorias desde una perspectiva de derechos humanos, mediante mecanismos sostenibles e inclusivos de integración.
El fenómeno migratorio plantea, además, un desafío directo a las nociones tradicionales de soberanía estatal, tensionando el equilibrio entre el derecho del Estado a controlar el ingreso y permanencia de personas extranjeras y la obligación internacional de proteger a quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad. En este contexto, el DIDH actúa como un marco normativo esencial que impone límites sustantivos a la acción estatal. A pesar de la inexistencia de un tratado universal vinculante que regule integralmente la migración, el DIDH consagra principios jurídicos ineludibles —como la no discriminación, el acceso a derechos fundamentales y la prohibición de expulsiones colectivas— que obligan a los Estados a armonizar su normativa interna con los estándares internacionales asumidos libremente.
En el caso peruano, los vacíos legislativos, la escasa eficiencia administrativa y la falta de voluntad política han generado serios obstáculos para lograr una inclusión real de la población migrante. Este escenario exige una acción decidida por parte de los operadores jurídicos, tanto a nivel legislativo como jurisdiccional y administrativo, para asegurar la conformidad del régimen migratorio con las obligaciones internacionales vigentes.
Desde 2016, el Perú ha adoptado una serie de medidas para responder al ingreso masivo de población migrante, en particular de origen venezolano. El primer hito fue la creación del Permiso Temporal de Permanencia (PTP), que permitió regularizar la situación migratoria de decenas de miles de personas. Sin embargo, a partir de 2018, el enfoque cambió: se introdujeron requisitos más restrictivos, como la exigencia de pasaporte y la creación de la visa humanitaria, limitando las vías legales de ingreso al país. Este giro se acompañó de un endurecimiento del discurso público y de una creciente asociación entre migración e inseguridad ciudadana.
En 2021, se intentó reencauzar la política mediante el Carné de Permiso Temporal de Permanencia (CPP), aunque con dificultades operativas notorias. Para 2022, las capacidades institucionales se vieron desbordadas. En 2023, el discurso oficial viró hacia una agenda de integración, aunque sin acompañamiento normativo ni presupuestal adecuado. Finalmente, en 2024, se aprobó un paquete normativo con énfasis en deportaciones y control fronterizo, lo que confirmó un giro restrictivo en la política migratoria (OIM, 2023). Este escenario de vaivenes normativos nos deja ante una visión de gestión migratoria de avances y retrocesos, con una propuesta inicial de hospitalidad selectiva que en los últimos tiempos coquetea con las propuestas más radicales en forma de deportación como tienen otros modelos políticos.
Esa transición de una política de acogida a una centrada en la seguridad nacional se ha manifestado mediante reformas legislativas y administrativas que flexibilizan los procedimientos de expulsión, incluso en perjuicio de personas con vínculos familiares en el país. El Decreto Supremo N.º 007-2020-IN y las reformas al Decreto Legislativo N.º 1350 consolidan una tendencia excluyente, contraria a los principios de igualdad ante la ley, unidad familiar y no devolución, recogidos en tratados como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Human Rights Watch, 2022).
Desafíos para la integración efectiva
Sin embargo, la integración no puede entenderse como un proceso automático ni limitado al reconocimiento jurídico de la permanencia. Requiere el diseño e implementación de políticas públicas transversales orientadas a garantizar el acceso a derechos esenciales y la participación en la vida social. En ese sentido es esencial destacar que persisten brechas significativas así, solo el 65% de niños migrantes está matriculado en escuelas públicas (MINEDU, 2023), más del 80% trabaja en condiciones de informalidad (INEI, 2023), la afiliación a servicios de salud y el reconocimiento de títulos profesionales son procesos lentos y restrictivos (UNHCR, 2022). Estas dificultades afectan particularmente a mujeres, niños y adolescentes, así como a personas en situación irregular.
Es cierto que Perú ha implementado procesos de regularización, como el CPP de 2021, sin embargo, han sido limitados, lentos y condicionados por criterios inflexibles. A la par, se ha promovido un discurso sancionador que penaliza la irregularidad administrativa y amenaza con expulsiones masivas. Esta ambivalencia contraviene el artículo 69 de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (Nowak, 2019) y las recomendaciones de organismos como ACNUR y la ONU (2020).
En especial, la implementación de mecanismos expeditivos de expulsión ha vulnerado principios esenciales del debido proceso: defensa legal, evaluación individualizada y respeto por el interés superior del niño. En ese sentido, la CorteIDH ha establecido, en Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana (2014), que toda medida de expulsión debe observar el principio de proporcionalidad y el derecho a recurrir. La práctica peruana, especialmente la vinculada a sistemas de expulsión con el reciente PASEE con su relajada vigilancia a las reglas de debido proceso, ha sido reiteradamente cuestionada por organismos internacionales.
En paralelo, el discurso público dominante ha consolidado estereotipos que vinculan migración con criminalidad. Los medios de comunicación han contribuido a esta narrativa mediante coberturas sensacionalistas y omisiones sistemáticas sobre los aportes sociales y económicos de las personas migrantes. Las declaraciones estigmatizantes por parte de autoridades y campañas como el empadronamiento biométrico con enfoque de seguridad nacional refuerzan esta representación negativa (CEPAL, 2021), debilitando la cohesión social y promoviendo la xenofobia.
Con un contexto tan complejo, corresponde recordar que el Perú ha suscrito diversos instrumentos internacionales que imponen específicas obligaciones en materia de derechos humanos como son: el principio de no discriminación (art. 1 CADH; art. 2 PIDCP), el acceso a derechos económicos, sociales y culturales (art. 2 PIDESC), o la prohibición de expulsiones colectivas y principio de no devolución (art. 22.8 CADH).
El cumplimiento real de esas obligaciones sigue siendo la principal tarea pendiente en el proceso de implementación interna, de ahí que en el reciente Examen Periódico Universal (EPU) de 2023 recomendó al Estado peruano la adopción de un plan nacional de integración con enfoque en derechos humanos, aún pendiente de implementación.
Reflexiones finales
La política migratoria del Perú se encuentra ante una disyuntiva: continuar por un camino punitivo y excluyente o avanzar hacia un modelo garantista basado en derechos. La propuesta de este trabajo está claramente alineada con esa segunda alternativa, pero para lograr de manera efectiva una integración real y sostenible alineada con el respeto a los derechos humanos se requiere:
- Fortalecer la institucionalidad migratoria con recursos adecuados.
- Diseñar procesos de regularización accesibles y transparentes.
- Erradicar discursos discriminatorios mediante campañas públicas de sensibilización.
- Establecer mecanismos de articulación interinstitucional con enfoque territorial.
De ese modo, solo una gestión migratoria basada en el respeto al DIDH permitirá que la migración sea reconocida como un factor positivo para el desarrollo humano y no como una amenaza a la seguridad nacional.
Referencias
- ACNUR. (2022). Direcciones estratégicas 2022–2026.
- Blouin, C. (2021). “Complejidades y contradicciones de la política migratoria hacia la migración venezolana en el Perú”. Colombia Internacional, no. 106 (April): 141-64.
- Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2001). Discriminación étnico-racial y xenofobia en América Latina y el Caribe (Serie Políticas Sociales N.º 40, LC/L.1546-P). Santiago de Chile. CEPAL.
- CorteIDH. (2014). Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. Serie C.282. Sentencia de 28 de agosto.
- Human Rights Watch. (2022). World report. Peru. Refugees, Asylum Seekers, and migrants. (https://www.hrw.org/world-report/2022/country-chapters/peru)
- INEI. (2023). II Encuesta a la población venezolana residente en el Perú.
- Naciones Unidas. (2018). Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular.
- Nowak, M. (2019). Migration and Human Rights. Oxford University Press.
- Organización Internacional para las Migraciones (2023). Monitoreo de flujos – DTM. Data peruana: https://dtm.iom.int/peru
- ONU. (2020). Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes (A/75/183).
