Esteban Poole Fuller
Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y magíster en Planeamiento Urbano y Territorial por la Universidad Politécnica de Madrid (España). Docente del curso de Derecho (DER102), dictado en la unidad de Estudios Generales Letras en la PUCP. Integrante del Grupo de Investigación en Derecho y Gobernanza Pública de la PUCP (DerGOV-PUCP) y del Grupo Peruano de Historia del Derecho del Instituto Riva Agüero de la PUCP.
- Introducción
A inicios de abril de este año, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones dispuso nuevos lineamientos sectoriales para la prevención del Covid-19 en los servicios de transporte terrestre[1]. Entre los cambios dispuestos destaca el haber elevado a 100% el aforo de las unidades de transporte público, permitiéndose que se ocupen todos sus asientos. De este modo se han relajado significativamente las restricciones dispuestas para el transporte público durante los últimos dos años para limitar la propagación de la pandemia de Covid-19.
La medida refleja la tendencia del actual gobierno a flexibilizar las restricciones sanitarias dispuestas en el país en el contexto de la actual emergencia sanitaria. Dicha orientación se ha visto plasmada en medidas como la suspensión, en enero de 2022, del toque de queda dispuesto desde marzo de 2020 a nivel nacional para prevenir la propagación del Covid-10[2], así en como la eliminación, en febrero del mismo año, de los límites de aforo en establecimientos abiertos al público[3]. La liberalización de las restricciones sanitarias ha sido justificada alegando la disminución del nivel de contagios y la reducción de la mortalidad entre las personas contagiadas debido a la vacunación de la mayoría de la población peruana.
Al margen de que el levantamiento de los límites al aforo en el transporte público se sustente en un escenario sanitario más favorable, considero que se trata de una decisión cuestionable. La medida, por un lado, entorpece las políticas sanitarias adoptadas para mitigar los impactos de una pandemia que aún no cesa. A su vez, refleja la orientación favorable al transporte público informal manifestada por el actual gobierno de Pedro Castillo, que pone en riesgo la continuidad de las políticas de reorganización del servicio adoptadas en años recientes.
En las líneas que siguen, expondré, tomando como punto de partida las políticas relativas al transporte público de Lima en el contexto de la pandemia de Covid-19 y las presiones de los operadores informales frente a la regulación del servicio, una perspectiva crítica en relación a las actuaciones del actual gobierno en este ámbito.
- Políticas en relación al transporte público de Lima en el contexto de la pandemia de Covid-19
La pandemia del covid-19 representa la mayor crisis sanitaria experimentada por Latinoamérica y el mundo desde hace un siglo y las ciudades han sido los principales espacios de propagación del virus (Zolezzi, 2020; Fernández Salas, 2020). El transporte público es uno de los principales ámbitos de propagación del Covid-19 (Tirachini y Cats, 2020). Su incidencia en la propagación del virus resulta particularmente significativa en el caso de Lima, donde representa la principal forma de desplazamiento de cerca de la mitad (45.2%) de su población y concentra 86.3% de los viajes por motivos laborales (Lima Cómo Vamos, 2021). A su vez, los altos niveles de informalidad que aún prevalecen en el servicio tienden a facilitar el contagio (Poole Fuller 2021 A; B).
Desde el inicio de la crisis sanitaria el gobierno nacional ha asumido medidas para limitar la propagación del Covid-19 en el transporte público (Poole Fuller, 2021 A, B). En marzo de 2020 se dispuso que las empresas de transporte público debían limitar a 50% su flota en circulación[4]. En mayo de 2020, se volvió a autorizarlas a operar con la totalidad de su flota[5], disponiéndose un conjunto de protocolos sanitarios para la prevención de contagios en los vehículos, entre los cuales el más significativo fue la limitación del aforo en los vehículos a 50% de los asientos ocupados, prohibiéndose trasladar usuarios de pie[6]. Frente al impacto económico de los límites al aforo del transporte público, en julio de 2020 se estableció un esquema de subsidios a sus operadores[7], condicionando su entrega a que estos cumpliesen los protocolos sanitarios, no registrasen multas impagas e instalasen sistemas de geolocalización (GPS) para su monitoreo por parte de las autoridades competentes.
El diseño e implementación de las medidas adoptadas en relación al transporte público al inicio de la pandemia presentó aspectos críticos, particularmente en relación al monto insuficiente y carácter no permanente de los subsidios (Poole Fuller, 2021, A, B). La eficacia de las intervenciones en cuanto a la limitación de los contagios ha resultado, a su vez, escasa, lo cual puede ser atribuido a la persistencia de altos niveles de informalidad en el servicio (Poole Fuller, 2021). Pese a ello, puede sostenerse que las intervenciones llevadas a cabo en este ámbito evidenciaban un afán de consolidar las políticas de reordenamiento de la actividad emprendidas durante la última década (Alegre, 2016; Poole Fuller 2016; 2017; 2020; Dextre, 2021), que han buscado revertir la intensa desregulación que el servicio ha exhibido desde la década de 1990 (Vega Centeno et al, 2011).
Dichas políticas buscan el reemplazo de la miríada de operadores informales por un número más reducido de consorcios de empresas habilitadas mediante contratos de concesión, sujetas a regulaciones que garanticen estándares mínimos en el servicio (propiedad de la flota vehicular, contratar al personal en planilla, contar con seguros y un capital mínimo, renovación de sus unidades) (Alegre, 2016; Poole Fuller, 2016; 2017; 2020; Dextre, 2021). La creación de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) en 2018 reflejaba los esfuerzos por fortalecer la institucionalidad del transporte público, al concentrar las competencias sobre el mismo en un ente técnico con un grado relevante de autonomía (Poole Fuller, 2018).
En este contexto, debe enfatizarse que contar con protocolos sanitarios exigiendo distancia social entre los usuarios del transporte público, tanto al interior de las unidades como en los paraderos, resulta un requisito básico para la prevención de contagios. Los límites de aforo en las unidades resultan, por tanto, fundamentales al momento de garantizar un mínimo de distancia social. En vista de ello, el relajamiento significativo de las restricciones de aforo en el transporte público es una decisión irresponsable. La misma incrementa los riesgos de transmisión del virus y desvirtúa las medidas adoptadas en el contexto de la actual pandemia que buscaban asociar la prevención de contagios en el transporte público con la adopción de un esquema de subsidios para el mismo. De forma más general, la orientación permisiva del actual gobierno frente a la informalidad en el transporte público representa un retroceso frente a las políticas adoptadas durante la última década para la reorganización y mejora del servicio en Lima.
En este sentido, el relajamiento de los protocolos sanitarios en el transporte público debe entenderse en el contexto de las presiones de los operadores informales contra los esfuerzos por fortalecer la regulación de la actividad, que se expondrán a continuación.
- Presiones informales contra el reordenamiento del transporte público
Las políticas de reordenamiento del transporte público de Lima han enfrentado una persistente oposición de los operadores menos regulados (combis y microbuses no concesionados) o informales (taxis colectivos) (Poole Fuller, 2020; 2021A; 2021B).
Dichos operadores, pese a la aparición de modos de transporte público más regulados (Metro, Metropolitano, Corredores Complementarios), siguen representando a la mayoría de quienes prestan el servicio, concentrando más de 85% de los viajes en el mismo (Lima Cómo Vamos, 2021). Los actores informales se han movilizado en contra del reordenamiento de la actividad y han logrado incidir sobre la agenda política y la legislación, como se observó en el caso de la Ley N° 31096 de 2020, que legalizó los taxis colectivos en todo el país, a excepción de Lima y Callao.
Existen indicios relevantes de que dichos actores informales tendrían una significativa influencia sobre el actual gobierno de Pedro Castillo (Velasco, 2022). La misma se ha visto reflejada por el nombramiento de funcionarios vinculados al transporte público informal[8], así como por la destitución, a poco de asumir Castillo la presidencia, de la superintendenta de la SUTRAN[9], así como las presiones para forzar la renuncia de la presidenta de la ATU[10], quien ha promovido activamente el reordenamiento del transporte público limeño.
Indicios adicionales de la predisposición favorable del actual gobierno hacia los transportistas informales han sido el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo para amnistiar a los conductores de transporte público y taxis colectivos multados desde marzo de 2020[11], la modificación Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, que relaja los requisitos para la revalidación de licencias de conducir[12] y la creación de un registro de taxis colectivos en el que no se plantea ningún requisito para el empadronamiento[13]. Existirían, a su vez, presiones para que el gobierno promueva la extensión de la legalización de los taxis colectivos al ámbito de Lima y Callao (Velasco, 2022).
Frente a este escenario, el levantamiento de los límites al aforo en el transporte público puede percibirse, más que como una decisión guiada por criterios técnicos, como reflejo de las vinculaciones del actual gobierno con actores informales de la movilidad urbana y otros ámbitos socioeconómicos. Ciertamente, los límites al aforo del transporte público no convienen a los operadores informales, quienes tienden a operar bajo una lógica, conocida como de “guerra del centavo”, en virtud de la cual la remuneración de cada conductor depende de la cantidad de usuarios que transporta (Bielich, 2009). Ello redunda en altos niveles de hacinamiento al interior de los vehículos, lo que supone un estado de cosas diametralmente opuesto a la distancia social exigida por los protocolos sanitarios adoptados en el marco de la actual pandemia. A ello se suma el manejo deficiente que ha tenido el sector salud bajo este gobierno desde que a inicios de 2022 se realizaron nombramientos cuestionados en dicho portafolio[14].
- Conclusiones
La pandemia de Covid-19 ha tenido un impacto especialmente significativo sobre el transporte público, que representa uno de los principales ámbitos de propagación del virus. Esta problemática ha revestido especial gravedad en el caso de Lima, donde el transporte público representa el principal modo de desplazamiento y el servicio está dominado por actores informales que prestan un servicio con muy bajos estándares de calidad y escasamente regulado, dificultando el cumplimiento de normas sanitarias.
Las actuaciones del Estado peruano durante el primer año de la pandemia, disponiendo límites de aforos y subsidios a los operadores para compensar su impacto, pese a sus limitaciones, buscaban consolidar las políticas orientadas al reordenamiento y mejora de estándares de la actividad asumidas durante la última década. Sin embargo, las reformas en el sector han encontrado una fuerte resistencia de los operadores informales, que han buscado desvirtuarlas. Dichos actores han evidenciado una notoria influencia sobre el actual gobierno de Pedro Castillo, que ha tenido acciones contrarias al reordenamiento del servicio. El levantamiento de las restricciones de aforo en el transporte público debería entenderse a la luz de este contexto.
Hay quienes pueden celebrar el relajamiento de las restricciones sanitarias en el transporte público y otros ámbitos como señal del retorno a la normalidad tras dos años de pandemia. No obstante, el Covid-19 sigue siendo un riesgo latente y la actuación del gobierno de Castillo frente al mismo, como en otros ámbitos, no parece estar guiada por criterios idóneos de política pública, y estaría, más bien, influenciada por intereses subalternos.
Con sus actuaciones permisivas en el ámbito del transporte público, el actual gobierno está acrecentando el riesgo de una nueva ola de contagios de Covid-19, al tiempo que desvirtúa los esfuerzos por la formalización y mejora de la calidad del servicio. Solo nos queda esperar que dichos esfuerzos puedan mantenerse a flote más allá de la crisis sanitaria y el escenario de incertidumbre que actualmente atraviesa el Perú, y abogar por mejoras en el servicio que beneficien a la mayoría de la población.
- Bibliografía
Alegre, M. (2016) Transporte urbano: ¿cómo resolver la movilidad en Lima y Callao? Lima: Consorcio de Investigación económica y social. Recuperado de: http://www. cies. org. pe/sites/default/files/investigaciones/dp_transporte_ urbano_sep. pdf
Bielich, C. (2009) La guerra del centavo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Dextre, J.C. (2021) Avanzando con resiliencia: Una “nueva movilidad” para Lima y Callao. Lima: Consorcio de Investigación económica y social. Recuperado de:
https://www.cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/19._dp_movilidad_urbana.pdf
León Almenara, J.P. (2021) Titular del MTC recibió 2 multas graves a bordo de miniván y figura como gerente de empresa de transportes. El Comercio, 30/07/2021. Recuperado de:
Lima Cómo Vamos (2021) Informe urbano de percepción ciudadana en Lima y Callao 2021. Observatorio Ciudadano Lima Cómo Vamos.
Poole Fuller, E.
(2021) Reorganización y Pandemia: Políticas de transporte público en Lima durante el Covid-19. Pólemos, 23/10/2022. Recuperado de:
Políticas de reorganización del transporte público en el área metropolitana de Lima durante la pandemia del covid-19. Estado & comunes, 2(13). DOI: 10.37228/
(2020) Panorama histórico de la regulación del transporte público en Lima. Ius Inkarri, 9, 197-213.
(2018) La Autoridad de Transporte Urbano (ATU) para Lima y Callao: análisis comparativo de su diseño institucional con las autoridades de transporte público de Madrid y Santiago de Chile desde la perspectiva de la gobernanza. Territorios en Formación, 14, 95-116. DOI: 10.20868/tf.2019.14.3894
(2017) ¿Hacia una movilidad sustentable? Desafíos de las políticas de reordenamiento del transporte público en Latinoamérica. El caso de Lima. Letras Verdes, 21, 4-31. DOI: https://doi.org/10.17141/letrasverdes.21.2017.2445
(2016) Rectificando las fallas del mercado: balance del proceso de implementación en Lima del sistema integrado de transporte (SIT) y propuestas para su perfeccionamiento bajo un régimen de servicio público (tesis de grado, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima).
Tirachini, A. y Cats, O. (2020) COVID-19 and public transportation: Current as-sessment, prospects, and research needs. Journal of Public Transportation, 22 (1), 1. DOI: https://doi.org/10.5038/2375-0901.22.1.1M
Vega Centeno, P.; Dextre, J.C. y Alegre, M. (2011) Inequidad y fragmentación: movilidad y sistemas de transporte en Lima Metropolitana. Lima_Santiago. Reestructuración y cambio metropolitano, 289-328. Pontificia Universidad Católica del Perú.
Velasco, R. (2022) Cabecillas del volante. Hildebrandt en sus trece, 15/04/2022.
Referencias
[1] Resolución Ministerial N° 249-2022-MTC, publicada el 01 de abril de 2022.
[2] Decreto Supremo N° 010-2022 PCM, publicado el 29 de enero de 2022.
[3] Decreto Supremo N° 016-2022-PCM, publicado el 27 de febrero de 2022.
[4] Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020, Art. 9.1.
[5] Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 66-2020-ATU/PE, publicada el 25 de mayo de 2020.
[6] Resolución Ministerial N° 258-2020-MTC/01 (Anexo VII), publicada el 7 de mayo de 2020.
[7] Decreto de Urgencia Nº 079-2020, publicado el 2 de julio de 2020.
[8] Juan Francisco Silva, Ministro de Transporte Público, entre julio de 2021 y marzo de 2022, tenía intereses económicos en el rubro de los taxis colectivos (León Almenara, 2021). Su sucesor en el cargo y actual ministro del sector, Nicolás Bustamante, fue Secretario General del MTC durante la gestión de Silva y ha sido cuestionado como operador político del ex ministro.
[9] Patricia Cama, quien dimitió en noviembre de 2021.
[10] María Jara, quien preside la entidad desde octubre de 2019.
[11] Proyecto de Ley N° 1706/2022-PE, presentado el 8 de abril de 2022.
[12] Decreto Supremo N° 004-2022-MTC, publicado el 5 de abril de 2022.
[13] Resolución Ministerial N° 1354-2021-MTC, publicado el 27 de diciembre de 2021.
[14] En particular, el nombramiento de Hernán Condori, ministro de Salud entre febrero y abril de 2022, muy cuestionado debido a su falta de idoneidad profesional para ejercer el cargo.
