Rodrigo Arce Rojas
Ingeniero Forestal. Miembro del Directorio del FSC Perú en la Cámara Social. Docente de la Universidad Ricardo Palma del Curso de Ecología Antropológica de la Maestría de Ecología y Gestión Ambiental.
En la lógica administrativa del Estado peruano el tema forestal es un subsector del sector agrario. El tratamiento como sectores (y subsectores) se regula mediante funciones y competencias en la perspectiva que estas regulaciones hagan a las instituciones más efectivas y no se produzcan traslapes de acciones que a su vez podrían significar poca eficiencia en el uso de los recursos económicos y talentos humanos.
El problema está cuando la materia en cuestión no se deja tratar específicamente por un sector (o subsector) como es el caso de los bosques. El tema de los bosques en sentido sectorial más evidente tiene que ver con el Ministerio de Agricultura, Ministerio del Ambiente, Ministerio de la Producción, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Presidencia del Consejo de Ministro, entre otros. No obstante, si seguimos revisando quiénes tienen injerencia sobre los bosques también encontraremos al Ministerio de Cultura, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Ministerio de Economía, entre otros.
Como somos un país descentralizado también entran en escena los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales con la misma lógica que la descripción sectorial realizada. La conclusión inmediata que salta es el hecho de que no es posible trabajar el tema de los bosques exclusivamente desde el subsector forestal. Por ello se han tomado provisiones para el establecimiento del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre – SINAFOR que es un sistema funcional del Estado, que tiene como finalidad la articulación, coordinación, cooperación y colaboración de las instituciones del Estado en todos sus sectores y niveles de gobierno, para fortalecer de manera eficiente la gestión forestal y de fauna silvestre, así como con el sector privado y la sociedad civil representados en los Comités de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (CGFFS) (Decreto Supremo Nº 014-2016-MINAGRI). En este punto debe considerarse la legislación referida a la coordinación intersectorial.
Soria y Summers (2017, 35) explican la relevancia de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, artículo 77, en facultar a las entidades públicas a dar estabilidad a la colaboración interinstitucional mediante conferencias entre entidades vinculadas y convenios de colaboración. Esta norma es concordante, por ejemplo, con lo dispuesto en la Ley 29565, Ley del Ministerio de Cultura, en su artículo 6, que sobre la competencia compartida con los gobiernos regionales en materia de patrimonio cultural permite el desarrollo de mecanismos, estrategias y programas en coordinación con los gobiernos locales; así también el artículo 7, literal u) faculta a Establecer mecanismos o sistemas de coordinación intersectorial con las entidades involucradas en las actividades de su competencia. Otra norma sectorial relevante es el Decreto Legislativo 1013, Ley del Ministerio de Ambiente, cuya segunda disposición complementaria final, numeral 2, literal e) dispone Asegurar la coordinación interinstitucional entre las entidades del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente, en la gestión de las áreas naturales protegidas. Quiere decir entonces que el proceso de formulación del Plan Nacional Forestal y de Fauna Silvestre por el carácter multisectorial y multinivel debe tener en el SINAFOR el espacio por excelencia para la dirección del proceso con un importante rol de gestión por parte del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre -SERFOR, pero al mismo tiempo convoca a la acción a una serie de otros sectores concernidos.
El otro tema tiene que ver cómo se abordan los contenidos del Plan. Aunque es plausible organizar los temas según los Ejes de la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (aprobado por Decreto Supremo N° 09-2013-MINAGRI) (Eje de Política 1: Institucionalidad y Gobernanza; Eje de Política 2: Sostenibilidad; Eje de Política 3: Competitividad; Eje de Política 4: Inclusión Social e Interculturalidad; Eje de Política 5: Conocimientos, Ciencia y Tecnología) en la práctica metodológicamente resulta complicado encasillarlos en ejes y lo que se aprecia es más bien una red de relaciones y de multicausalidad que forman una malla de sentidos en los que se puede reconocer campos con mayor nitidez respecto al eje en cuestión, zonas de transición en la que se mezclan los ejes y zonas de interrelación múltiple que se articulan a varios ejes. Finalmente, estos ejes deben de conducir al logro de un resultado que es el bienestar de los bosques; el de las poblaciones que los habitan; el de quienes, sin vivir en ellos, derivamos servicios ambientales en nuestro beneficio y el planeta en una perspectiva global. Ello lleva a realizar ajustes metodológicos en tanto los árboles de problemas no dan cuenta de esta compleja red de interrelaciones.
Además de los ejes delineados por la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre hay otros temas a revisar y son de mayor profundidad. Los planteamos en términos de preguntas:
- ¿Cuál es el marco epistémico que está detrás de la formulación del Plan Nacional Forestal y de Fauna Silvestre?
- ¿Cuáles son los paradigmas de desarrollo que sustentan el Plan?
- ¿Cómo estamos caracterizando al subsector forestal de cara a la complejidad de la realidad y los retos que se derivan de hacer efectiva la contribución forestal a los Objetivos de Desarrollo Sostenible?
Existen dos grandes paradigmas que han marcado el desarrollo forestal. El primero se refiere a la separación del hombre respecto de la naturaleza y el segundo a una visión de crecimiento económico en la perspectiva del modelo económico predominante. La separación del hombre respecto de la naturaleza ha provocado que se rompa la conexión emocional con el bosque y nos preocupe poco la pérdida de la diversidad biológica forestal e incluso el tráfico de la fauna silvestre. Aunque se hable de sostenibilidad, en la práctica, las consideraciones sociales y ambientales se subordinan al crecimiento económico. Este enfoque reduce en gran medida la contribución del subsector forestal a propuestas de desarrollo con bienestar subjetivo. Existen esfuerzos aislados por ligar la conservación de bosques con propuestas de cultura de paz entre comunidades. Sabogal (2017, 56) critica, por ejemplo, en las estrategias nacionales frente al cambio climático, que se proponga «promover el reconocimiento de los activos socioambientales de los bosques primarios y los bosques intervenidos para impulsar iniciativas publico privadas» (MINAM 2016a), pues nos dice que es objetivo complejo y riesgoso. Riesgoso pues colocar precio a los bosques para promover la iniciativa público-privada, puede ser el paso previo a la privatización de los bosques alejándose así del mandato constitucional y de los impactos que ello puede genera en el entorno de las comunidades que los usufructúan. Soria y Summers (2017, 26) advierten que el acercamiento a la naturaleza y el enfoque de conservación nacen desde autores de las ciencias naturales con poca relación con los movimientos de sectores sociales como los pueblos indígenas en Chile o México o la Amazonia. Esta es otra barrera a superar para la formulación de políticas públicas que generen resultados de desarrollo sostenible efectivos.
El subsector forestal es criticado fuertemente por cuatro sesgos: amazónico, maderero, productivista y controlista. La mirada a la extracción maderera de los bosques (naturales) de la Amazonía con el objetivo de una mayor contribución al desarrollo económico (el famoso PIB forestal). Ello ha provocado una relativa baja atención a los bosques costeños y andinos, desatención a las plantaciones forestales, al desarrollo del manejo forestal comunitario, al desarrollo de los productos forestales no maderables, a la débil articulación a la seguridad alimentaria y seguridad hídrica, al bajo desarrollo de la forestería urbana, entre otros impactos. Aunque algunos de estos aspectos asoman tímidamente como el desarrollo de las plantaciones forestales y la promoción del manejo forestal comunitario, es claro que las brechas son muy grandes y por tanto los retos.
Frente a la crítica de ser fuertemente controlista habría que hacer las aclaraciones respectivas. En contraposición al control se habla de promoción aunque no siempre acompañado de elementos de sostenibilidad. Tómese en cuenta que en el subsector hay un alto porcentaje de tala ilegal y de corrupción forestal. Incluso existe la visión por cierto sector de actores involucrados que el subsector forestal es productivo y por tanto “no tiene nada que ver con la conservación” (se menciona que “para eso ya hay suficientes áreas protegidas”). Una visión tal desconoce que la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC) promueve la coordinación global y regional de programas basados en Planes Nacionales de Adaptación al Cambio Climático, impulsa el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible y metas de restauración de tierras y bosques degradados, que incluyen: el Compromiso de Bonn, los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París. Estos nuevos instrumentos promueven la restauración de tierras y bosques degradados, la capitalización de los servicios ambientales, la promoción del manejo forestal sostenible y el aprovechamiento sostenible de recursos naturales. De otro lado, la Convención de Diversidad Biológica y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación buscan fortalecer la resiliencia de los ecosistemas y proponen la gestión integrada de paisajes, la restauración de cuencas degradadas, entre otros objetivos para prevenir riesgos ambientales (Soria y Summers 2017: 23).
Hasta ahora ha predominado una visión de recurso antes que una visión de sistemas complejos altamente interrelacionados e interdependientes. A ello se suma las visiones de trabajo sectorial, ya aludido, y al desarrollo del conocimiento desde perspectivas fundamentalmente disciplinarias. Ello explica por qué el enfoque sistémico es mencionado en la legislación forestal y de fauna silvestre pero no logra traducirse en la práctica. De ahí que existan dificultades para avanzar en propuestas de desarrollo territorial, enfoque de paisajes forestales sostenibles, perspectivas de gestión de socioecosistemas.
La realidad forestal se ha complejizado y al necesario desarrollo industrial maderero a partir de bosques y plantaciones manejadas se requiere que se le dé la suficiente atención al rol de los bosques en la mitigación y adaptación al cambio climático, la seguridad alimentaria y la seguridad hídrica, a su contribución a ciudades sostenibles a partir de la forestería urbana, entre otros grandes retos.
Una visión más sistémica de los bosques, la articulación disciplinaria, la articulación de saberes y actores permite reconocer que ya no estamos hablando de un subsector fundamentalmente rural y que se requiere enfoques interdisciplinarios, transdisciplinarios, el diálogo de saberes y la participación activa de todos los actores involucrados y no sólo los formales. Gran parte de los actores que toman decisiones sobre los bosques no están organizados y por tanto no están debidamente representados en los procesos de diálogo y concertación forestal.
Miradas estrictamente tecnocráticas están agotadas y se requiere la participación activa de todos los involucrados. Las poblaciones y grupos organizados demandan participar activamente en la buena gobernanza y en todo el ciclo de los proyectos e iniciativas forestales. El desarrollo institucional no se refiere únicamente a contar con instituciones fuertes sino también la capacidad de establecer acuerdos en torno a normas y procedimientos que hagan posible el encuentro axiológico entre autoridades y la sociedad civil (incluyendo a los pueblos indígenas y tomando en cuenta la activa participación de las mujeres y jóvenes). Este nuevo marco axiológico viene desarrollándose a nivel internacional y cuenta con financiamiento. Así el Desafío de Bonn propone restaurar 200 millones de hectáreas de tierras degradadas al 2020 y 150 millones más al 2030, lograr estas metas puede generar US $ 85 mil millones por año a las economías locales y nacionales y US $ 6 mil millones en los rendimientos de cultivos adicionales, reduciendo la brecha de las emisiones de CO2 actuales entre un 11% a 17% (Soria y Summers 2017, 24).
Un auténtico proceso participativo se fundamenta en un diálogo con capacidad de encuentro, de aprendizaje y la capacidad de construir juntos objetivos comunes. Ello implica una alta predisposición a la remoción de marcos epistemológicos y económicos. Se requiere una nueva manera de pensar el subsector forestal que aborde sinceramente la dimensión de sostenibilidad y que esté imbuido de una apuesta filosófica y política para hacer que los bosques contribuyan tangiblemente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y a los Objetivos de Desarrollo Nacional y Regional siempre con visión de sostenibilidad. Este marco está por ejemplo en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre cuyo artículo II.1 sobre gobernanza forestal indica que está conduce a la armonización de las políticas y al fortalecimiento de la institucionalidad, normas, procedimientos, herramientas e información del sector forestal y de fauna silvestre, de manera que sea posible la participación efectiva, descentralizada, integrada, informada y equitativa de los diversos actores públicos y privados en la toma de decisiones, acceso a beneficios, manejo de conflictos, construcción de consensos y responsabilidades claramente definidas en la gestión, seguridad jurídica y transparencia y por tanto es deber del Estado impulsar y fomentar esta gobernanza. Ese es el desafío que enfrenta el diseño de nuestro Plan Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, es decir cómo logra tales resultados planteados en nuestro marco legal nacional así como en las políticas y financiamiento internacional.
Referencias
- Sabogal Dunin Borkowski, Ana 2017, Compromisos del Perú frente al cambio climático en materia de bosques, en Bosques y cambio climático en el Perú / Ana Sabogal Dunin Borkowski (editora); Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energías Renovables (INTE-PUCP), 2017.
- Soria Dall’Orso Carlos Antonio Martín y Percy Manuel Summers Sarria 2017, Limitaciones para la comprensión de los Socioecosistemas y su inserción en las políticas públicas, en Bosques y cambio climático en el Perú / Ana Sabogal Dunin Borkowski (editora); Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energías Renovables (INTE-PUCP), 2017.
