Aplicación de las reglas de Análisis de Impacto Regulatorio en las herramientas de supervisión para la regulación de actividades económicas efectuadas por empresas familiares en el sector universitario

ANTHONY JHOAN CASTILLO FIGUEROA

Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, con Maestría en Derecho de la Empresa por la UNMSM y especialización en Análisis de Impacto Regulatorio, Derecho Administrativo Sancionador y Control Gubernamental.

“Imaginemos el caso de Javier, un joven brillante cuyo sueño es convertirse en médico para encontrar la cura de enfermedades que hoy se consideran peligrosas. Tras años de esfuerzo, logra ingresar a una universidad licenciada por el Estado. Sin embargo, su proyecto de vida se ve frustrado al no encontrar las condiciones adecuadas para una formación científica de calidad: laboratorios obsoletos (CBC III) y una plana docente insuficiente, sin el mínimo de profesores calificados y a tiempo completo que exige la normativa (CBC V). Esta situación refleja una doble responsabilidad: por un lado, de la universidad, que no garantizó las condiciones mínimas para el aprendizaje; y por otro, de la entidad supervisora, que no actuó a tiempo para asegurar el cumplimiento continuo de las condiciones básicas de calidad”

Esta problemática se resume en el Problema Público identificado en el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) Ex Ante que ha sido publicitado recientemente en el diario oficial El Peruano y que se sometió a consulta pública, el cual consiste en: el «Alto nivel de incumplimiento de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) por parte de las universidades licenciadas. Entre 2018 y 2022, el 72 % de estas instituciones no mantuvo el cumplimiento de al menos uno de los indicadores establecidos en las CBC (I al VIII y sostenibilidad financiera), lo que afecta la calidad y continuidad del servicio educativo universitario”.

El presente artículo analiza la Opción Regulatoria propuesta por la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) mediante la Resolución de Superintendencia N.º 046-2025-SUNEDU, que somete a consulta pública el «Reglamento del Informe Anual de Cumplimiento y de Auditorías Públicas». Esta medida se justifica porque la Opción Cero (no hacer nada) resultaría en un Impacto Negativo – Fuerte sobre estudiantes y egresados, al no corregir las causas estructurales del deterioro de la calidad, como la deficiencia en la gestión financiera en universidades privadas y las fallas en el aseguramiento de la calidad interna.

La regulación se vuelve imperativa para fiscalizar la sostenibilidad y el uso de recursos en conglomerados empresariales familiares, como por ejemplo, el caso de la empresa familiar del Señor César Acuña Peralta, propietarios de instituciones como la Universidad César Vallejo (UCV) (Salazar Vega, 2020), que en 2019 reportó ingresos por S/645’399,000. Las auditorías públicas externas trianuales y el Informe Anual de Cumplimiento (IAC) son mecanismos cruciales para verificar el destino de excedentes y la transparencia en el uso de recursos, equilibrando la libertad empresarial con el interés público de garantizar una educación de calidad.

1. INTRODUCCIÓN

La Ley Universitaria N.° 30220, promulgada en 2014, representó el punto de partida del proceso de modernización del sistema universitario peruano, al establecer el rol activo del Estado en el aseguramiento de la calidad y crear la SUNEDU, entidad autónoma encargada del licenciamiento institucional para verificar el cumplimiento de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC). En ese marco, la autorización obtenida a través del proceso de licenciamiento, aunque hoy tiene carácter permanente, está sujeta al cumplimiento continuo de dichas condiciones, lo que implica que el control de la calidad no se agota con el licenciamiento inicial, sino que se mantiene a lo largo de la vigencia de la institución.

El sistema de aseguramiento de la calidad se rige por un modelo de supervisión ex post continuo, sustentado en un enfoque de gestión basado en resultados, prevención de riesgos y proporcionalidad. Sin embargo, a pesar de este marco, el sistema ha enfrentado un problema público de magnitud.

El presente artículo evalúa la justificación técnica de la Opción Regulatoria propuesta por la SUNEDU, tomando como punto de partida un caso que, si bien no ha sido descrito de manera explícita, resulta relevante por involucrar la participación de una empresa familiar, pues en el sector universitario peruano existen conglomerados con estructuras de este tipo —como los vinculados a la familia Acuña—, frente a los cuales la supervisión resulta esencial para garantizar que los recursos públicos y los beneficios tributarios se destinen efectivamente a fines educativos, asegurando de este modo la protección del interés público frente a posibles riesgos financieros y de gobernanza.

1. PROPUESTA DE REGLAMENTO Y REGULACIÓN SOBRE HERRAMIENTAS DE SUPERVISIÓN PREVISTAS EN LA LEY UNIVERSITARIA N.º 30220
2. La Propuesta de Reglamento emitida por la SUNEDU

La SUNEDU, como autoridad central de la supervisión de la calidad universitaria, está legal y funcionalmente habilitada para emitir normas reglamentarias que desarrollen los instrumentos de control. La Resolución de Superintendencia N.º 046-2025-SUNEDU somete a consulta pública el Reglamento que regula la elaboración y presentación del Informe Anual de Cumplimiento (IAC) y la implementación de auditorías públicas internas y/o externas.

La finalidad de esta propuesta es doble: contribuir al cumplimiento continuo de las CBC y promover la continuidad del servicio educativo bajo estándares de calidad, fortaleciendo la gestión académica y financiera. La Oficina de Asesoría Jurídica de la SUNEDU confirmó que el deber de presentar el IAC tiene carácter universal para todas las universidades licenciadas, y que SUNEDU posee legitimidad para determinar las características, alcance y modalidad de las auditorías públicas.

1. Regulación sobre las Herramientas de Supervisión

La Ley Universitaria N.º 30220 y sus modificatorias, incluyendo la Ley N.º 32105, confieren y fortalecen las competencias de SUNEDU en materia de regulación, supervisión y control de cumplimiento de las CBC. El artículo 13.5 de la Ley Universitaria establece las herramientas operativas y técnicas para la supervisión continua:

1. Plataforma de monitoreo y evaluación continua.
2. Auditorías públicas internas y/o externas: Consisten en la realización de auditorías cada tres (3) años para verificar y/o corregir el cumplimiento de las CBC y la transparencia en el uso de recursos públicos.
3. Sistema de alerta temprana.
4. Informe Anual de Cumplimiento (IAC): Reporte anual que detalla el cumplimiento de las CBC y el uso de los recursos públicos.
5. Sanciones y medidas correctivas.

Estas herramientas son imprescindibles para implementar un sistema de control que asegure el mantenimiento de las CBC, las cuales incluyen la existencia de infraestructura y equipamiento adecuado (CBC III), la verificación de personal docente calificado con no menos del 25% a tiempo completo (CBC V), y la existencia de Líneas de investigación (CBC IV). La Ley Universitaria refuerza este control al establecer que los excedentes generados por las universidades privadas societarias están afectos a normas tributarias y deben contribuir al desarrollo académico, siendo supervisados por la SUNAT y la SUNEDU.

1. EL ANÁLISIS DEL CASO DE LAS EMPRESAS FAMILIARES DEL SECTOR EDUCATIVO UNIVERSITARIO

La dinámica del mercado universitario peruano se caracteriza por la presencia de conglomerados empresariales familiares que operan en el ámbito educativo y que, además, acceden a beneficios tributarios como la exención del Impuesto a la Renta cuando reinvierten en infraestructura (Saravia, 2021). En este contexto, el caso de la familia Acuña, vinculada al partido político Alianza para el Progreso (APP), evidencia la relevancia de contar con mecanismos de supervisión por parte de la autoridad competente, ya que su doble participación en la actividad empresarial y en la política nacional exige garantizar que el cumplimiento de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) y el uso de los recursos públicos o beneficios tributarios respondan efectivamente a los fines educativos establecidos por la Ley Universitaria (Acosta, 2021).

El desarrollo empresarial de la familia Acuña

El conglomerado empresarial de la familia Acuña ha consolidado una presencia significativa en el sistema universitario peruano, principalmente a través de la Universidad César Vallejo (UCV) y la Universidad Señor de Sipán (USS), instituciones que forman parte de una red vinculada a ocho empresas educativas, entre las cuales se incluyen cuatro universidades. Esta estructura evidencia un modelo de expansión basado en la diversificación institucional y la integración vertical del servicio educativo.

En particular, la UCV se posiciona como el núcleo económico del grupo, al haber registrado ingresos de S/ 645’399.000 en 2019, sustentados en una estrategia de captación masiva —con aproximadamente 96.790 estudiantes— y en la oferta de pensiones accesibles, que en aquel momento oscilaban entre S/ 200 y S/ 450 mensuales en la mayoría de sus carreras, lo que aseguraba su rentabilidad y competitividad en el mercado (Salazar Vega, 2020). Sin embargo, esta dinámica plantea riesgos regulatorios y de gobernanza, pues la concentración del control en un grupo familiar con participación política podría comprometer la transparencia en el uso de los recursos y el cumplimiento sostenido de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC).

Los hechos que han sido expuestos a la opinión pública:

1. En el campo de la política y a nivel financiero (UCV y APP):

La Universidad César Vallejo (UCV), institución clave en el conglomerado empresarial de César Acuña (Salazar Vega, 2020; Acosta, 2021), fue multada por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) con S/ 2’267.440 por haber efectuado aportes en exceso al partido Alianza para el Progreso (APP) (Salazar Vega, 2020) en 2011 (Acosta, 2021).

Adicionalmente, César Acuña Peralta fue objeto de investigación por la Segunda Fiscalía Supraprovincial Corporativa Especializada en Lavado de Activos, con el fin de determinar el origen de su patrimonio y las transferencias financieras que realizó entre 2010 y 2016 (Salazar Vega, 2020). La indagación se centró, entre otros puntos, en la transferencia de US$30.2 millones de sus cuentas al exterior y a su partido (Salazar Vega, 2020). La existencia de multas por aportes excesivos y la investigación fiscal sobre grandes transferencias, en una universidad que genera altos ingresos (S/645’399,000 en 2019, según sus estados financieros), podría poner en riesgo la calidad del servicio educativo. El riesgo radica en que la SUNEDU debe fiscalizar el uso adecuado de los recursos públicos y beneficios legales asignados, así como el destino de los excedentes en universidades privadas (SUNEDU, 2025a; SUNEDU, 2025c).

1. Sobre el uso de Fondos (USS):

El riesgo de que los recursos de las universidades se destinen a fines ajenos a la educación se evidenció cuando la Universidad Señor de Sipán (USS), otra institución ligada a la familia Acuña (Salazar Vega, 2020), fue objeto de investigación por parte de la SUNEDU por el presunto desvío de S/ 65’608.564 de sus fondos para fines no educativos (Salazar Vega, 2020). Esta situación se da en un contexto de complejidad en la estructura societaria, donde, a pesar de que la propiedad fue transferida a su exesposa, Carmen Rosa Núñez, Richard Acuña, su hijo, preside el directorio (Salazar Vega, 2020; Acosta, 2021). La Ley Universitaria requiere que los excedentes de las universidades privadas societarias contribuyan al desarrollo académico y sean supervisados por SUNEDU (SUNEDU, 2025a).

El uso de los excedentes generados por las universidades privadas debe ser objeto de una supervisión constante, a fin de garantizar que se destinen al cumplimiento de los fines educativos y a la sostenibilidad de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC). En esa línea, la implementación de mecanismos de control continuo, como las auditorías públicas externas trianuales, resulta fundamental para asegurar una gestión financiera transparente y alineada con los objetivos institucionales (SUNEDU, 2025c; SUNEDU, 2025a).

1. EL ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO (AIR), SU IMPORTANCIA Y SUS ETAPAS
2. El Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) y su Importancia

El Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR Ex Ante) es definido como un instrumento esencial para la mejora de la calidad regulatoria. Su objetivo es asegurar que la propuesta de medida sea la mejor opción para contribuir a solucionar o reducir los riesgos del problema público, basándose en evidencia, y determinando que sus beneficios sean superiores a sus costos. La aplicación del AIR justifica la necesidad de la intervención estatal frente a un problema público claramente identificado.

El AIR permitió identificar que las alternativas de Opción Cero (no hacer nada) o la Opción No Regulatoria (capacitación) eran insuficientes para revertir las deficiencias estructurales. La Opción Cero, en particular, mantiene los costos fiscales indirectos asociados a crisis institucionales (ej. becas de traslado y ampliación de vacantes) y perpetúa el incumplimiento de las CBC.

1. Causas, Problema y Objetivos de la Regulación (AIR Ex Ante)

1. La Intervención Regulatoria como Respuesta del AIR

El AIR ex ante expuesta en la propuesta justifica que la Opción Regulatoria sería la más efectiva para fiscalizar estas entidades, ya que las medidas voluntarias no garantizan el cumplimiento. Las herramientas reglamentarias obligatorias actúan directamente sobre las vulnerabilidades estructurales:

• • Auditorías Públicas Externas Trianuales (Ley N.º 32105): Este mecanismo se convierte en un costo de cumplimiento necesario y proporcional para verificar de forma independiente la gestión de recursos y el destino de los excedentes en universidades societarias.
  • Informe Anual de Cumplimiento (IAC): La obligación de presentar el IAC anualmente fuerza a estas grandes universidades a documentar el cumplimiento sostenido de las CBC, particularmente en áreas críticas donde se concentraron los incumplimientos (Docencia 26%, Investigación 24%).

La regulación propuesta, al alinear el control con estándares de transparencia y proporcionalidad, garantiza que el interés público en una educación de calidad se mantenga por encima de los intereses económicos de los operadores, resolviendo un problema de gobernanza sistémico.

1. Etapas del Análisis de Impacto Regulatorio y la Consulta Pública

El AIR Ex Ante sigue un proceso metodológico riguroso (PCM, 2021), pues parte de la identificación del problema público y la definición de los objetivos que se busca alcanzar; continúa con la evaluación de distintas alternativas, tanto regulatorias como no regulatorias, para luego someter la propuesta a consulta pública, etapa que permite recibir comentarios y aportes de la ciudadanía; y concluye con la selección de la opción con el mejor balance costo-beneficio, la cual se justifica por ser la única capaz de abordar las causas estructurales mediante la imposición de mecanismos vinculantes.

Tras haber culminado la etapa de consulta pública, el proyecto normativo, que aborda este artículo, transcurre por la fase de sistematización y mejora de los documentos técnicos, con el fin de incorporar los aportes y observaciones recibidos durante dicho proceso. En esta etapa, la participación de la Dirección Técnico Normativa Superior Universitaria (DIRTENSU) es fundamental, pues permitirá asegurar la coherencia jurídica y técnica del texto normativo antes de su remisión a la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), instancia encargada de la evaluación del Análisis de Impacto Regulatorio ex ante (AIR) previo a la aprobación del texto final.

1. CONCLUSIONES
2. Fundamento de las Competencias Regulatorias de SUNEDU: La SUNEDU posee la habilitación normativa clara para ejercer su rol rector y regulador, garantizando el cumplimiento continuo de las CBC. La emisión del Reglamento del IAC y Auditorías Públicas se sustenta en el mandato legal de la Ley Universitaria (Art. 13.5 y 15-A). La OAJ ratificó la facultad de SUNEDU para exigir el IAC de manera universal a todas las universidades licenciadas y determinar la modalidad y alcance de las auditorías.
3. Eficacia del AIR Ex Ante: El AIR demostró que la Opción Regulatoria es la única alternativa eficaz y eficiente, con beneficios que superan ampliamente los costos. Esta regulación aborda directamente las causas del deterioro de la calidad, especialmente la deficiente gestión financiera (Causa 1), mitigando el riesgo de insolvencia, y el incumplimiento sostenido del 72% de las CBC.
4. Efectos de la Regulación en la Transparencia y Sostenibilidad: La imposición de mecanismos obligatorios como el IAC y las Auditorías Públicas Externas trianuales tiene un Impacto Social Positivo – Moderado, ya que aseguran la transparencia en el uso de recursos. Este control es indispensable para fiscalizar que entidades con alto volumen de ingresos y antecedentes de controversias financieras o políticas destinen efectivamente los recursos y beneficios tributarios a fines educativos, incrementando la legitimidad del Estado como garante de la calidad.
5. Objetivos Estratégicos de la Regulación: Los objetivos finales de esta intervención regulatoria son asegurar la continuidad del servicio con calidad, fortalecer la producción académica e investigativa (CBC IV y V), y mejorar la empleabilidad y la competitividad profesional de los egresados. Estos objetivos buscan reducir las brechas en la calidad de la formación y mitigar los altos costos sociales y fiscales derivados del deterioro o cierre forzoso de instituciones.

BIBLIOGRAFÍA:

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