Jorge Luis Sánchez Vecorena
Economista PUCP, MBA U. Lima, Master en Administración Tributaria y Hacienda Pública, UNED-IEF-ESPAÑA. Profesor de La Escuela de Postgrado en la Maestría en Política Fiscal y Tributación.
El inicio de una nueva administración encargada de gobernar el país para el período 2021-2025 y definir el rumbo de la economía nacional en el año del bicentenario de la independencia nacional, siempre es una oportunidad importante para considerar algunas reformas representativas en el Sistema Tributario Nacional que se encuentran pendientes; ello no obstante ser una alternativa importante como fuente de ingresos adicionales que son por demás requeridos y necesarios en nuestras finanzas públicas para así poder atender las diferentes demandas sociales, compromisos de campaña y, en general, para avanzar seriamente en el cierre de las brechas de infraestructura, brechas de desigualdad y otras similares, que existen en el país.
El Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento que contiene las proyecciones de variables económicas y políticas a implementar en el Perú, se encuentra en elaboración en su versión 2022-2025 y debe ser publicado recién hacia fines de agosto 2021. Este documento retomará los objetivos de consolidación fiscal postergados a raíz de la Pandemia de la COVID-19, de forma que se logren recién hacia finales 2025 los niveles de resultado económico del sector público no financiero, el comúnmente llamado “déficit fiscal”, del orden de 1% del PBI como es el objetivo trazado. Pero cómo lograr esto si se enfrentan gastos inflexibles, ingresos bajos y restricciones para incrementar impuestos o tasas impositivas?, pues la respuesta pasa por colocar en la agenda del país una línea de convergencia de la Política Tributaria, para los próximos cuatro años, en la que se implemente de manera técnica y con evaluación seria, una nueva estrategia de racionalización de los llamados Gastos Tributarios, buscando no solo su eliminación o reducción, sino evitar que se aprueben nuevos, ya que estos constituyen una renuncia fiscal que le cuesta anualmente al país poco mas de 2 puntos del Producto Bruto Interno (PBI).
Frente a este tema del ámbito de la política económica, fiscal y tributaria, en esa secuencia respectivamente; corresponde mantener una actitud proactiva y exigir a nuestros representantes se considere en su agenda de trabajo priorizada; y así se logre avanzar en este importante tema con la seriedad y responsabilidad que corresponde; y aplicando una evaluación técnica rigurosa y objetiva como sustento ya sea para la racionalización o el mantenimiento de los Gastos Tributarios. Lo mismo debe aplicarse para cualquier nuevo Gasto Tributario, que se pretenda implementar a pesar de ir contra el lineamiento básico de la política tributaria que menciona expresamente el objetivo de racionalización de los mismos.
Para abordar el concepto de Gastos Tributarios, primero debemos tener presente la naturaleza instrumental que tiene la Política Tributaria como rama de la Política Fiscal; lo que la pone al servicio de los intereses y objetivos de las políticas económicas globales aplicadas en una nación como son el crecimiento sostenido del Producto Bruto Interno, estabilidad de precios, nivel de empleo adecuado, reducción de la pobreza, entre otros. Dicho de otra forma, el manejo de los temas vinculados a la definición, composición del Sistema Tributario y la distribución de la carga tributaria, entre otros, mayormente los convierte en herramientas que tiene el gobierno a su disposición para coadyuvar a la consecución de los objetivos económicos básicos.
El Principio de Neutralidad y los Gastos Tributarios
Los Principios básicos de la tributación constituyen las líneas orientadoras que deben seguir las decisiones sobre los Sistemas Tributarios y/o sobre los tributos que lo componen; y por tanto estos se deben considerar en las Políticas Tributarias de los países, siendo los más representativos: Suficiencia, Simplicidad, Equidad y finalmente Neutralidad y/o Eficiencia en la asignación de recursos.
Si nos enfocamos sólo en el principio de “Neutralidad y/o eficiencia en la asignación de recursos”, este hace referencia a que la tributación no debe influir, o en todo caso hacerlo muy poco, sobre las decisiones de inversión u otras que toman los agentes económicos en una economía, dejando más bien que actúen los mecanismos de mercado. Es decir, con este principio se busca atenuar los efectos de los tributos en la asignación de recursos.
El cumplimiento pleno de este principio corresponde a un escenario en el cual se cuenta con una tributación de base amplia que se aplica de manera uniforme o igual sobre todo el espectro de operaciones sin que existan distinciones de trato. En este caso descrito, la carga que representa la tributación se puede dejar de lado al tomar las decisiones económicas, de inversión, producción, consumo u otras; ya que su existencia no representa diferencias para los agentes, lo que sí configuran otros aspectos no tributarios a evaluar.
Entonces, la aplicación plena del Principio Tributario de Neutralidad es un estado deseable y los Sistemas Tributarios en principio buscan diseñarse en ese sentido; sin embargo en la realidad ocurre que estos suelen contemplar algunos tratamientos diferenciados como parte de acciones de Política Tributaria destinadas a alcanzar objetivos económicos mayormente de carácter extra-fiscales que estén predefinidos, como puede ser la promoción de un sector o actividad, una zona geográfica u otros, lo cual debe estar debidamente justificado con un análisis técnico que sea claro y objetivo respecto de los beneficios y costos.
En el contexto de las excepciones que existe en la aplicación del Principio de Neutralidad, surge el concepto de “Gastos Tributarios”, término utilizado a nivel internacional para referirse a los recursos que deja de percibir el Estado debido a la existencia de un conjunto de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria que enfrentan determinados grupos de contribuyentes, y que contrastan frente al llamado Sistema Tributario Base (CIAT 2011). Estos incentivos corresponden básicamente a exoneraciones, inafectaciones, tasas diferenciadas, diferimientos, créditos, deducciones y devoluciones, entre los principales.
Importancia de medir los Gastos Tributarios
Siguiendo al Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT 2011) y la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE 2002), hay consenso respecto a que la existencia de los Gastos Tributarios está vinculada principalmente con el objetivo de contar con Sistemas Tributarios más eficientes y progresivos, la búsqueda de mejorar el bienestar social, la promoción del desarrollo de determinados sectores o espacios geográficos; e incluso más recientemente el cuidado del medio ambiente a través de la implementación de las denominadas “políticas verdes” que son de común aplicación en la actualidad.
El concepto de Gastos Tributarios y su medición es de larga data ya que se inició desde los años 70 en los países OCDE; mientras que en América Latina la medición de este concepto empezó a fines de los años 90 y se generalizó mayormente desde el año 2000 (CIAT 2014, Mac Bride 2013). La idea de medir es poder dimensionar bien el problema que estos representan y a su vez poder tomar las acciones que correspondan
Cabe considerar los criterios de transparencia e información que debe generar el uso de este concepto en las economías, lo que ha llevado a que en el Perú se publique cada año, desde el 2003 [1], la lista de Gastos Tributarios vigentes, y el costo fiscal correspondiente, como parte del Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento público elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, que presenta las principales líneas de política económica para los siguientes años; así como la proyección de las variables económicas más representativas.
Su inclusión en el importante documento antes mencionado busca informar al país sobre cuánto representan estos para el Estado y el presupuesto nacional ya que se trata de “Gastos” pues son ingresos a los que el Estado renuncia con la finalidad de atender determinados objetivos que deben estar técnicamente justificados como antes se dijo.
El CIAT y la OCDE han desarrollado esfuerzos conjuntos para fomentar la generalización de la buena práctica de medir los Gastos Tributarios. En esta línea el CIAT publicó en 2011 el “Manual de buenas prácticas en la medición de los Gastos Tributarios” (CIAT 2011), a su vez la OCDE ha desarrollado el tema en diversas publicaciones, foros y seminarios.
Los Gastos Tributarios en el Sistema Tributario Peruano
El Sistema Tributario Peruano tiene identificados un grupo de problemas estructurales y que se originan por el alejamiento respecto de los principios tributarios básicos. Estos problemas son, entre otros, la existencia de bajos niveles de recaudación, la complejidad de las normas y procedimientos tributarios; el sesgo regresivo de la estructura tributaria existente; los altos niveles de evasión e informalidad; así como la existencia de gran cantidad de beneficios tributarios o tratamientos especiales (es decir, existencia de Gastos Tributarios elevados). Este último problema no solo le resta neutralidad al Sistema Tributario nacional y las Políticas Tributarias aplicadas, sino que representa una renuncia fiscal importante en términos de ingresos que se dejan de obtener (más de dos puntos del PBI no es poca cosa en absoluto); peor aún si es que no exista una clara evidencia de que se logre con estos el impacto deseado sobre el segmento objetivo de beneficiarios.
En el contexto anterior es que la cuantificación y publicación de los gastos tributarios en el Marco Macroeconómico Multianual; busca principalmente transparencia e información a la ciudadanía, socializando un tema de interés y que cobra relevancia en el ámbito fiscal, especialmente con motivo de la discusión presupuestal; y llamando la atención sobre la necesidad de racionalizarlos y también asegurar que se cumplan con los objetivos que estos tienen.
Los ciudadanos deben comprender que la creación de Beneficios Tributarios implica el uso de unos recursos que pertenecen al conjunto de la población, a favor de un grupo o segmento determinado; y que también es probable que esta situación signifique la necesidad de aplicar una mayor carga impositiva sobre el conjunto de toda la población para poder contar con el financiamiento necesario para favorecer al segmento objetivo del beneficio. Por esta razón, es importante que se difundan los beneficios existentes y su forma de operación, y que los ciudadanos –a través de sus representantes– consientan y respalden el conjunto de beneficios y exoneraciones que se pretende aplicar durante un determinado ejercicio fiscal y que les significará asumir mayor carga para financiarlos. Asimismo, se debe asegurar que todos conozcan que la Política de Gasto (programas de gasto directo [2]) es otro mecanismo alternativo a través del cual se pueden lograr los objetivos deseados.
En caso se insista con la necesidad de mantener un grupo de beneficios tributarios, será necesario exigir que, en su definición, a estos se apliquen los siguientes pasos:
- Enunciar su objetivo concreto y los supuestos que se consideran como sustento del impacto efectivo sobre el segmento objetivo definido y por qué esto es superior a la aplicación de política de gasto directo;
- Presupuestar y hacer explícito el costo del beneficio y su fuente de financiamiento para no afectar equilibrio Presupuestal;
- Establecer los indicadores que se usarán para verificar los efectos del beneficio sobre el segmento objetivo; así como las metas que corroboren su éxito.
Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024 y Gastos Tributarios
El MMM 2021-2024 [3] contiene la cuantificación de los Gastos Tributarios en el Perú para el ejercicio presupuestal 2021, los mismos que se proyecta alcancen los S/. 15 942 millones como potencial (2.13% del PBI) y S/. 11 023 millones como corto plazo (1.47% del PBI); siendo la diferencia entre uno u otro monto la recuperación efectiva, y a corto plazo, de ingresos que se puede obtener por la eliminación de los beneficios; ello considerando que al inicio habrá un período de transición hasta lograr un cumplimiento total de aquellos segmentos que antes gozaban de los mismos y que deben volver a aprender el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
CUADRO N.°1
Los Gastos Tributarios más representativos en el Perú son aquellos que corresponden a las exoneraciones e inafectaciones. En el MMM 2021-2024 estos conceptos representan en conjunto alrededor de 85% del total estimado de gastos el año 2021 (ver gráfico 1).
En relación a la composición, del total de Gastos Tributarios; aquellos relacionados al Impuesto General a las Ventas (IGV) son los más representativos para 2021 ya que concentran alrededor del 75% del monto estimado de renuncia Fiscal (ver gráfico 1). Le siguen los vinculados al Impuesto a la Renta de Personas Naturales (IRPN) y Personas Jurídicas (IRPJ), con 10% y 9% del total de gastos, respectivamente.
GRÁFICO N.°1
Como ya se ha indicado, los gastos tributarios representan en el Perú algo mas de dos puntos de incremento en la Presión Tributaria que podrían alcanzarse con su eliminación o racionalización; sin que exista necesidad de implementar otras medidas de Política Tributaria alternativas y/o más complejas como son el incremento de alícuotas o la creación de nuevas figuras impositivas. Es decir, se puede alcanzar el incremento de los ingresos fiscales sólo a través de la movilización de recursos que generaría la racionalización de los Gastos Tributarios sin requerir alterar significativamente la estructura tributaria existente.
El actual Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024 señala que la política tributaria de los siguientes años se deberá enfocar en fortalecer el sistema tributario y consolidar los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad que le deben aplicar; a la vez que mejorar los ingresos fiscales con el objetivo de asegurar el sostenimiento del gasto público. Asimismo, señala que la política tributaria para el mediano plazo debe procurar la racionalización de los tratamientos tributarios preferenciales, ya que estos suelen ser regresivos y se concentran en pocos contribuyentes, generalmente los de mayores ingresos, por su mayor capacidad de consumo y de generación de rentas, así como mejor habilidad para aprovechar la normativa, en detrimento de los ingresos públicos que sirven para solventar el gasto que debe dirigirse a los más vulnerables.
Avances en la Racionalización de los Gastos Tributarios en el Perú
La medición de los Gastos Tributarios publicada en el MMM 2021-24, en comparación con su similar de años anteriores, mantiene casi invariables los niveles y magnitudes de renuncia fiscal y por ello es relevante preguntarse: qué hemos hecho y/o estamos haciendo respecto de la tan necesaria racionalización de los Gastos Tributarios?
Lo primero a tener presente es que ningún beneficio y exoneración tributaria debe diseñarse como permanente, pues ello implicaría aceptar convivir con el problema que motiva su existencia y no buscar su corrección. Es decir, mantener los Gastos Tributarios como opción de política representa una posición cómoda a evitar pues la evidencia permite afirmar que mientras más tiempo rige un beneficio, más difícil será su eliminación, y en el Perú tenemos un claro ejemplo con los beneficios de la denominada Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonia (Ley N° 27037 del año 1998).
El mantener altos niveles de Gastos Tributarios en el país refleja el poco o nulo avance en su reducción o racionalización; esto como una solución a uno de los importantes problemas que enfrenta nuestro Sistema Tributario y que no hace sino limitar la suficiencia de este en cuanto a la obtención de recursos necesarios para que el Estado pueda operar adecuadamente.
La racionalización o reducción de los Gastos Tributarios, más aún el contexto complejo de los estragos que ha generado la pandemia de la COVID-19, constituye un tema pendiente de atender por la Política Tributaria peruana, donde se han registrado desde tímidos intentos en esa dirección hasta otros más concretos, pero todos sin éxito como común denominador y con la constante de enfrentarse a barreras políticas (pues eliminar beneficios no te hace popular), y problemas de información para que puedan aceptarse; ya que no podemos perder de vista que la racionalización concreta de Gastos Tributarios constituye una medida de Política Tributaria que se debe aprobar ya sea por el Poder Legislativo (Congreso) o en su defecto por el Poder Ejecutivo, en caso cuente con facultades delegadas, pero tomando esta decisión con conocimiento de causa y sobre la base de contar con información completa de los objetivos buscados e impactos potenciales.
GRÁFICO N.°2
Se debe considerar que los intentos de racionalización de los beneficios tributarios en nuestro país han respondido principalmente al hecho de haberse identificado que muchos de estos son utilizados por segmentos distintos a aquellos para los que fueron pensados, de modo que no cumplen los objetivos para los cuales fueron creados y que más bien podrían ser reemplazados por programas de gasto directo del gobierno. En estos casos, sucede que la aplicación de los gastos tributarios habría generado espacio para el uso de figuras elusivas y de defraudación tributaria que incluye la simulación de operaciones por ejemplo en las zonas beneficiarias para lograr acceder a estos; y/o fomentar actividades ilícitas como el contrabando de productos.
Asimismo, se habría verificado, en algunos estudios, que no existe un impacto favorable que se evidencie de manera significativa por la aplicación de los beneficios. Se trata de temas tan simples como que los gastos tributarios deberían haber contribuido a la mejora económica y de calidad de vida de la población en las zonas beneficiadas; esto medido a través de diversos indicadores socioeconómicos; lo cual, como señalan algunos estudios [4], no se estaría registrando en la medida de lo esperado.
La situación anterior aplica a varios países de América Latina donde los niveles de Gastos Tributarios se mantienen sin modificaciones representativa y en niveles también elevados; e incluso enfrentan el problema adicional de no contar con una política transparente y recurrente de medición de su impacto y la correspondiente difusión de este a la opinión Pública para conseguir el apoyo necesario para gestionar la racionalización.
CUADRO N.°2
GASTO TRIBUTARIO EN AMÉRICA LATINA (% DEL PBI)
Siguiendo la más reciente Publicación del CIAT (2018), se observa que el promedio de Gastos Tributarios en América Latina se mantuvo en un nivel cercano al 4% del PBI entre 2012 y 2017 (ver cuadro 2), siendo esta magnitud dos veces los niveles alcanzados en el Perú.
Incluso si revisamos la medición para algunos de los países de la OCDE (ver cuadro 3), se observa que en promedio los niveles de Gastos Tributarios, expresados como porcentaje del PBI, son mayores que Latinoamérica pues en promedio simple se ubican en 4,2% y 4,6% quitando Alemania (afecta promedio con solo 0,80% del PBI); con la diferencia que en este caso aquellos corresponden a economías con mayor estabilidad en cuanto a beneficios otorgados, período de duración y seriedad de las evaluaciones sobre la efectividad para alcanzar a los beneficiarios (segmento objetivo) y el logro de las metas planteadas. En este grupo hay casos extremos como Italia, Canadá, Gran Bretaña y USA, países donde los gastos tributarios alcanzan entre 6% y hasta 8% del PBI anual.
CUADRO N.°3
Los lineamientos de Política Tributaria, para los próximos años, incluidos en el Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024 coinciden en señalar en cada publicación la necesidad de implementar una nueva estrategia que permita racionalizar las exoneraciones tributarias y los tratamientos preferenciales existentes, buscando no solo la reducción de estas sino evitar que proliferen o sean aprobados otros nuevos.
De esta manera, y en la medida que los momentos de cambios de autoridades de gobierno o similar son oportunidades importantes para hacer ajustes a los sistemas tributarios, y en general a algunos aspectos de las políticas económicas del país; es que las perspectivas para los próximos años deben contemplar el retomar de manera prioritaria la evaluación y racionalización de los Gastos Tributarios, debiendo focalizarse, por un tema de priorización, primeramente en aquellos relacionados al IGV que representan 75% del monto total estimado, seguidos por los relacionados al Impuesto a la Renta que representan un 20%.
Conclusiones
La existencia de Gastos Tributarios que representan importes significativos de renuncia fiscal en diversos países es un problema identificado también en el Sistema Tributario Peruano, frente a las permanentes necesidades de lograr la movilización de recursos para contar con mayores ingresos que financien el elevado gasto público.
En el Sistema Tributario peruano los Gastos Tributarios representan, en promedio, desde hace varios años más de 2% del PBI y no se evidencian acciones concretas para su eliminación o racionalización; mucho menos con resultados efectivos; más allá de solo reconocer la criticidad del tema y su necesaria inclusión en la agenda de la Política Tributaria nacional, situación que se manifiesta en algunos documentos públicos como es el Marco Macroeconómico Multianual que el Ministerio de Economía publica cada año.
Si la dirección de la Política Tributaria nacional contempla seguir de cerca los principios tributarios básicos, entonces debe tener en consideración que la existencia de muchos “Gastos Tributarios” atenta contra el principio de Neutralidad y eficiencia en la asignación de recursos, además que muchos de estos beneficios no necesariamente estarían alcanzando a los segmentos objetivo que motivaron su implementación.
El retomar este tema en la agenda de la política económica, fiscal y tributaria nacional, involucra la adecuada evaluación técnica para determinar fehacientemente si existe un impacto favorable de cada uno de los beneficios; siendo firmes en impulsar la racionalización a través de la eliminación de aquellos que no cumplen las expectativas. Esta misma evaluación deberá aplicarse en caso de propuestas dirigidas a la implementación de nuevos beneficios.
Referencias
[1] En el MMM 2003-2005 publicado el 20 de mayo 2002, Recuadro 2 página 10. Anteriormente la SUNAT publicó 2001 su denominado Cuaderno de Investigación SUNAT titulado Perú: Gastos Tributarios 2000, elaborado por Juan Manuel Ruiz Pérez quien desarrolla el marco conceptual, metodológico e incluso elabora un primer listado detallado de los Gastos Tributarios en el país.
[2] La aplicación de un beneficio por el lado del gasto permite un mayor control presupuestal y también facilita que los recursos sean focalizados sobre quienes realmente los necesitan.
[3] Publicado el 26 de agosto 2020. A fines de agosto 2021 se debe publicar el MMM 2022-2025.
[4] Ver Marco Macroeconómico 2008-2010 publicado el 1° de junio 2007. En recuadro 9: Impacto Económico de las Exoneraciones en la Amazonía – página 58 y 59. También existen otros estudios, pero no todos de uso público como es uno elaborado por Apoyo Consultoría para el Ministerio de Economía y Finanzas entregado en junio 2003, que en el capítulo 6 presenta unos casos de estudio del impacto limitado de algunos Gastos Tributarios.
Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024”. Aprobado en Consejo de Ministros el 26 de agosto 2020.
Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual”: varios años.
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias-CIAT. Panorama de los Gastos Tributarios en América Latina – principales estadísticas de la base de datos del CIAT – Fernando Pelaez. Documento de Trabajo N°5, Octubre 2018.
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias-CIAT. Gastos Tributarios en América Latina 2008-2012. Documento de Trabajo N° 2, año 2014.
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias-CIAT. Manual de Buenas Prácticas en la Medición de los Gastos Tributarios: Una experiencia Iberoamericana. 2011
OECD. Skills Strategy Spotlight. “Designing skill-friendly Tax Policies”. March 2014
OCDE. Journal of Budgeting. “Best Practices for Budget Transparency”. 2002
Mc Bride, William. Tax Foundation Fiscal Fact N° 391. August 2013. “A brief history of Tax Expenditures”.
Ruiz Perez Juan Manuel. Perú: Gastos Tributarios 2000. Cuadernos SUNAT-Serie Investigaciones. Abril 2001
