M. Abraham García Chávarri
Profesor Ordinario de la Pontificia Universidad Católica del Perú, miembro del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF-PUCP).
En abril de este año, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó el texto sustitutorio del dictamen sobre los proyectos de ley que proponen reformar la Constitución para establecer la bicameralidad parlamentaria. Dicho texto se encuentra pendiente de debate ante el pleno del Congreso.
No obstante, bajo el pretexto de configurar la bicameralidad, el dictamen busca regular también el estatuto y las atribuciones de otros organismos constitucionalmente autónomos en aspectos que exceden los de la propia composición uni o bicameral de un Congreso. Entre ellos se encuentra, por ejemplo, la figura de la vacancia del presidente de la República.
De esta manera, la fórmula de reforma constitucional planteada es la siguiente:
Artículo 113.-
La Presidencia de la República vaca por:
- Muerte del Presidente de la República.
- Su permanente incapacidad mental o física, declarada por la Cámara de Senadores, con el voto no menor de dos tercios de su número legal.
- Su permanente incapacidad moral, declarada por la Cámara de Diputados y de Senadores, en ese orden, por no menos de los dos tercios del número legal de los miembros de cada cámara, debido a:
La comisión de un delito doloso en flagrancia, previa determinación de la misma por el Poder Judicial.
La falta de aptitud moral para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública que genera un notorio desequilibrio social por atentar contra los valores éticos comúnmente compartidos, que deterioran la dignidad presidencial y hacen insostenible su permanencia en el cargo.
- Aceptación de su renuncia por la Cámara de Senadores.
- Salir del territorio nacional sin permiso de la Cámara de Senadores o no regresar a él dentro del plazo fijado.
- Destitución tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.
El reglamento del Senado regula el procedimiento de vacancia.
Esta propuesta, que conserva todas las causales de vacancia previstas actualmente, adiciona la figura de la “permanente incapacidad mental” y establece una regulación de dos supuestos para la “permanente incapacidad moral”, a la que le otorga un tratamiento separado de la incapacidad física.
Si bien el término incapacidad mental es bastante común, correspondería actualizarlo por el de discapacidad mental severa, con la finalidad de no establecer situaciones de discriminación o estigmatización. En este sentido, no cualquier discapacidad física o mental debiera dar lugar a una situación de vacancia, sino solamente aquellas “permanentes”, es decir, de tal condición que hayan ocasionado, inobjetablemente, que la silla presidencial haya quedado “vacía», sin su titular.
Por esta misma razón, la actual fórmula de la Carta de 1993 señala que la permanente incapacidad física ha sido declarada por el Congreso, pero sin precisar el número de votos que se requieren para ello, puesto que una condición de permanente incapacidad física es una condición objetiva, determinada por la autoridad médica correspondiente, en la que resultaría absurdo hacerla depender de la decisión del Congreso. El presidente de la República ha vacado en el cargo porque se encuentra en una situación de permanente incapacidad física, condición que no puede aminorarse, agravarse o desconocerse por la valoración parlamentaria que fuese, puesto que solo constataría lo incontrovertible. Sin embargo, la propuesta plantea el requerimiento del voto de dos tercios del número legal de senadores, lo que resulta, por lo señalado, innecesario o inconducente.
Ahora bien, la principal novedad de la propuesta de reforma constitucional es el establecimiento de dos supuestos de delimitación del concepto de “permanente incapacidad moral”. Ellos son los de (i) la comisión de delito doloso en flagrancia, y (ii) la manifiesta falta de aptitud moral.
El primer supuesto de incapacidad moral está dado por “La comisión de un delito doloso en flagrancia, previa determinación de la misma por el Poder Judicial”. El texto tiene algunas dificultades para su aplicación efectiva, porque si lo que se busca es apartar del cargo al presidente de la República por la comisión flagrante de un delito (como, por ejemplo, la aceptación de un soborno en cadena nacional), esperar a que el Poder Judicial haya determinado la responsabilidad penal puede demorar, de acuerdo con los plazos procesal nacionales, más de los cinco años de mandato, y tornar dicha previsión en inoperativa. Por ello, quizá debió de seguirse la fórmula que utiliza la propia Constitución en el articulo 2.24.f que es la de “en caso de flagrante delito”.
El segundo supuesto, a pesar de ser considerablemente extenso con la finalidad de delimitar sus alcances, continua siendo bastante amplio para la efectividad misma de la figura: “La falta de aptitud moral para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública que genera un notorio desequilibrio social por atentar contra los valores éticos comúnmente compartidos, que deterioran la dignidad presidencial y hacen insostenible su permanencia en el cargo”.
Con la finalidad de ordenarlo, podría distinguirse sus elementos concomitantes, y en tal virtud entenderse que incurre en “permanente incapacidad moral” (i) aquella conducta pública que, (ii) atentando contra valores éticos comunes compartidos, (iii) genera un notorio desequilibrio social; a la vez que (iv) deteriora la dignidad presidencial al punto de (v) hacer insostenible su permanente en el cargo. Como puede observarse, por otro lado, no estamos en rigor ante una causal de vacancia, sino ante una de juicio político.
Respecto de la regulación de la “permanente incapacidad moral”, si bien se ha buscado establecerle algunos límites, la confusión de instituciones se mantiene puesto que se sigue desnaturalizando la figura de la vacancia al otorgarle un contenido de sanción política que, stricto sensu, no le corresponde, y que, por otro lado, bien podría estar contenido en la acusación constitucional por infracción de la Constitución.
La vacancia no es pues una sanción política, sino una situación de facto que activa una inmediata sucesión, ya que una institución tan importante como la de la presidencia de la República no puede quedarse sin titular. Por esto mismo, todas las causales (salvo de incapacidad moral) son datos objetivos, que no ofrecen dudas respecto de su ocurrencia; y en tanto han tenido lugar, se ha producido que el cargo del presidente de la República se haya quedado sin titular, sin que sea relevante -salvo en el caso de la aceptación de renuncia, como se verá en el párrafo siguiente- la voluntad del Congreso.
Si quien ocupaba la presidencia de la República ha muerto, ha sufrido una severa incapacidad física o discapacidad mental, ha salido del territorio sin autorización o no ha retornado dentro del plazo fijado, o ha sido destituido mediante juicio político por infracción a la Constitución de acuerdo con el artículo 117 de la Carta, la vacancia ya ha ocurrido, el cargo ha quedado vacío como consecuencia de haberse verificado en la realidad cualquiera de esas situaciones.
La renuncia tiene un matiz especial porque en este caso el Congreso tiene la potestad de aceptar la dimisión (v.gr., Pedro Pablo Kuczynski) o rechazarla (v.gr., Alberto Fujimori). El Congreso valora y decide aceptar la renuncia o no que presenta el presidente de la República, y si la acepta, ocurre también de inmediato la vacancia del cargo. De esta manera, aceptar o rechazar la renuncia del jefe de Estado no puede en modo alguno entenderse como una sanción política.
Por lo expuesto, todas estas causales de vacancia son indiscutiblemente objetivas, no enjuician políticamente una situación y la sancionan con una destitución -como ha pasado con la incapacidad moral-, sino que vienen a constituir situaciones de hecho que han originado el que la silla presidencial haya quedado vacante, y deba, de inmediato, como consecuencia necesaria, ocurrir la sucesión para que la titularidad de la presidencia de la República vuelva a ser llenada.
La permanente incapacidad moral se torna aquí más bien en una infracción que se sanciona, con incorrección técnica, de facto, en una destitución. La vacancia no es una destitución, sino la comprobación de una situación de hecho que desencadena la sucesión del cargo.
De esta manera, antes que regular la permanente incapacidad moral, estos dos supuestos que aquí propone el dictamen debieran más bien reconducirse al artículo 117 que regula la responsabilidad constitucional del presidente de la República. Si el citado artículo 117 tipifica las únicas infracciones a la Constitución por las cuales un presidente de la República puede ser destituido (e inhabilitado) durante su mandato, entonces estas dos causales de incapacidad moral son más bien, en términos materiales, infracciones constitucionales que también debieran dar lugar a dicha eventual destitución.
Si se optase por esta fórmula, se mantiene la figura de la vacancia en su correcto sentido, y, por otro lado, no se deja sin posibilidad de que el Congreso pueda -como ocurre en los modelos presidenciales de Estados Unidos y de Latinoamérica- destituir al presidente de la República en caso haya incurrido en una conducta político-moralmente reprensible en tanto resulta manifiestamente contraria a los valores que propugna el orden constitucional.
