César David Ojeda Quiroz^[1]

Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se dedica a la consultoría legal independiente y a la docencia universitaria a nivel de posgrado.

I. Introducción:

Winston Churchill decía que «el éxito no es otra cosa que ir de fracaso en fracaso sin perder el entusiasmo». Precisamente con ese entusiasmo, sin obviar el riesgo del fracaso, plantearé en las siguientes líneas una posición que difiere de la señalada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) con relación al término del ciclo negocial en el sector público, según se advierte del reciente Informe Técnico n.° 00259-2025-SERVIR-GPGSC^[2].

Dicho planteamiento tiene como principal propósito el de analizar si la posición de Servir sobre el término indefectible del ciclo negocial en el sector público es correcta. Aunado a ello, mi interés en el tema se acrecienta cuando leo comentarios sobre dicho informe técnico en los que, sin mayor análisis, asienten respecto de lo concluido por Servir y se escudan en la mera cita de la ley.

Si bien es cierto que, a modo de adelanto, mi posición difiere con lo señalado por Servir, ello no implica cuestionar su rectoría dentro del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, tampoco apologizar la inaplicación del «principio de legalidad». Por el contrario, pretendo que, a partir de una serie de reflexiones, se sienten las bases de un debate alturado que permita dotar de mayor predictibilidad a los directivos que, en el marco de una negociación colectiva, deben tomar decisiones.

II. Cuestiones previas:

En lo que concierne a la negociación colectiva en el nivel descentralizado, la Ley n.° 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal (LNCSE), establece en su artículo 13 que la negociación colectiva inicia con el trato directo. Luego, en caso las partes no lleguen a ningún acuerdo, pueden emplear el mecanismo de la conciliación y, en caso este no prospere, pueden acudir al arbitraje potestativo o a la huelga.

Como complemento a ello, el literal d) del numeral 13.2 del citado artículo prescribe que «el proceso arbitral potestativo debe concluir el 30 de junio»^[3]; es decir, por regla, (i) el trato directo, (ii) la etapa conciliatoria y (iii) el arbitraje potestativo debe concluir el 30 de junio. No obstante, el numeral 5.3 del artículo 5 de los Lineamientos de la LNCSE^[4] contempla una excepción, bajo los siguientes términos:

«5.3. Los acuerdos a nivel centralizado y descentralizado deben ser alcanzados hasta el 30 de junio al MEF para la inclusión de sus implicancias económicas en la Ley de Presupuesto del Sector Público. En el supuesto que no se hubiese llegado a acuerdos económicos en el nivel centralizado, se podrá concluir el trato directo de las materias con incidencia económica en el nivel descentralizado hasta el 15 de julio. […]». (Subrayado añadido)

Según se advierte, si es que en el nivel descentralizado no se hubieran llegado a acuerdos económicos, entonces el trato directo puede extenderse hasta el 15 de julio. Por tanto, y siguiendo una interpretación puramente literal, no es desacertado sostener que la suscripción de un convenio colectivo o acuerdo conciliatorio, así como la emisión de un laudo arbitral, no puede exceder el plazo del 15 de julio.

Bajo este contexto, es menester preguntarse qué sucede, por ejemplo, si se firma un acuerdo conciliatorio o se emite un laudo arbitral con posterioridad al 15 de julio. ¿Acaso puede alegarse la invalidez de dichas formas de solucionar conflictos que prevé la propia LNCSE? Pues en líneas posteriores me ocuparé de dar respuesta, principalmente, a esta interrogante.

III. Análisis de la cuestión:

Con relación al «ciclo negocial en el sector público», de acuerdo con el numeral 2.30 del Informe Técnico n.° 00259-2025-SERVIR-GPGSC, Servir ha precisado lo siguiente:

«[…], la negociación colectiva no puede extenderse más allá del plazo máximo del ciclo negocial, ni las partes están facultadas para modificar el plazo máximo previsto para la culminación del procedimiento de negociación colectiva —el cual abarca, inclusive, hasta el arbitraje potestativo, conforme al literal d) del numeral 13.2 del artículo 13 de la LNCSE—». Solo de esta manera se garantiza que la negociación colectiva se desarrolle en armonía con el marco constitucional, así como con los procesos y reglas presupuestarias, las cuales viabilizan la ejecución de los acuerdos adoptados, contribuyendo así a una solución pacífica de los conflictos laborales». (Énfasis agregado)

Como puede colegirse, para Servir que el ciclo negocial concluya como máximo el 30 de junio o, excepcionalmente, el 15 de julio es la única forma de garantizar que la negociación colectiva armonice con el marco constitucional; sin embargo, no señala cuál es la disposición constitucional que compatibiliza con este razonamiento. Esta omisión tiene sentido, pese a que Servir sostiene lo contrario, porque la negociación colectiva es un derecho fundamental de configuración legal; es más, en eso se justifica la regulación contenida en la LNCSE y sus lineamientos.

Otro aspecto a considerar, es que para la celebración de acuerdos sobre materias con incidencia económica la entidad empleadora requiere previamente contar con espacio fiscal y ese detalle está contenido en el «Informe Final de Estado Situacional de la Administración Financiera del Sector Público», a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el mismo que, en comparación con el año 2022, cada vez se emite más cercano al 15 de julio. Por ejemplo, en el 2025 dicho informe se emitió el 6 de junio; es decir, solo quedó un margen de treinta y nueve (39) días calendario para concluir el ciclo negocial.

Frente a lo señalado en el párrafo precedente, hay quienes sostienen que, antes de la emisión del informe del MEF que detalla el espacio fiscal, la entidad empleadora y la organización sindical ya pueden «ir cerrando» cláusulas con incidencia no económica. Efectivamente, esa dinámica se da en la práctica y es lo más recomendable; sin embargo, ¿ahí termina el análisis? Claro que no.

Sobre la base del numeral 5.2 del artículo 5 de la LNCSE, corresponde preguntarse también: ¿qué ocurre cuando la entidad empleadora sabe cuál es su espacio fiscal, pero el proyecto de convenio colectivo presentado por la organización sindical incluye materias contenidas en el nivel centralizado? Sin duda, el margen que queda del ciclo negocial se reduce porque si la negociación colectiva en el nivel centralizado termina el 30 de junio, entonces, en el nivel descentralizado las partes negociales solo tendrán quince (15) días calendario.

Desde esa premisa, ¿es razonable sostener que quince (15) días calendario son suficientes para la conclusión de todo el procedimiento de negociación colectiva, lo cual incluye el arbitraje potestativo? La respuesta, sin pie a dubitación, es negativa.

En ese orden de ideas, sostengo que debe descartarse la interpretación textual del literal d) del numeral 13.2 del artículo 13 de la LNCSE, a la que alude Servir en el numeral 2.30 del Informe Técnico n.° 00259-2025-SERVIR-GPGSC. Este razonamiento no sugiere la inaplicación de dicha disposición legal, tampoco la necesidad de modificar la LNCSE en lo que respecta al ciclo negocial, sino que propone una fórmula interpretativa que evite contradicciones y realmente guarde coherencia con la Constitución Política (CP).

La interpretación sistemática antes referida consiste en sostener que el «ciclo negocial en el sector público» debe concluir preferentemente (no necesariamente) el 15 de julio. Ello implica que, con posterioridad a dicha fecha, sí son viables legalmente cualesquiera de los siguientes supuestos:

i) Suscripción de un convenio colectivo o acuerdo conciliatorio que solo contenga cláusulas no económicas.

ii) Emisión de un laudo arbitral que, de considerar cláusulas con incidencia económica, se ejecute en el ejercicio fiscal próximo inmediato.

¿En qué me baso para sostener que sí son viables legalmente cualesquiera de los dos (2) supuestos descritos? Acá van las razones:

i) Sobre el primer supuesto, si la negociación colectiva es un derecho fundamental reconocido en el artículo 28^[5] y 42^[6] de la CP, entonces, no existe sustento para impedir que, siempre que la presentación del proyecto de convenio colectivo haya sido oportuna^[7], la entidad empleadora y la organización sindical concreten acuerdos que no tengan incidencia económica alguna y, por ende, no estén sujetos a las reglas presupuestales (por ejemplo: tolerancia en el horario de ingreso, licencia con goce de haber por sustentación de tesis, etc.).

Ahondando más en el tema, si se descartara este supuesto, solo por la aplicación aislada de lo dispuesto en el literal d) del numeral 13.2 del artículo 13 de la LNCSE, entonces, se estaría contraviniendo el literal a) del artículo 3 del mismo cuerpo normativo («principio de autonomía colectiva»^[8]) y, en consecuencia, aunque parezca paradójico, también se lesionaría el «principio de legalidad», que tanto se invoca para avalar lo sostenido por Servir.

Dicho de otro modo, no considerar viable la suscripción de un convenio colectivo o acuerdo conciliatorio que solo contenga cláusulas no económicas, con posterioridad al 15 de julio y que presuponga la presentación oportuna del proyecto de convenio colectivo, implica «desaparecer» dos posibilidades (trato directo y acuerdo conciliatorio) para solucionar conflictos mediante el diálogo.

ii) Sobre el segundo supuesto, si se considera que el plazo para presentar el proyecto de convenio colectivo, según el literal a) del numeral 13.1 del artículo 13 de la LNCSE, vence el 30 de enero y que, a decir de Servir, el ciclo negocial concluye como máximo el 15 de julio, entonces, quedan cinco (5) meses y medio para negociar colectivamente, lo cual incluye la etapa conciliatoria y el arbitraje potestativo.

En esa línea de análisis, conforme al numeral 18.4 del artículo 18 de la LNCSE, la duración del proceso arbitral no puede exceder los cuarenta y cinco (45) días hábiles, lo cual equivale a sesenta y tres (63) días calendario. Por tanto, considerando como fecha límite el 15 de julio para que concluya el ciclo negocial, el proceso arbitral debiera iniciarse el 14 de mayo.

Bajo ese escenario, ¿es razonable que el «Informe Final de Estado Situacional de la Administración Financiera del Sector Público»^[9] se emita con posterioridad al 14 de mayo? La respuesta obvia es no, salvo que alguien sostenga temerariamente que los árbitros «deben correr» en su proceso, lo cual aumentaría la posibilidad de que se emita un laudo carente de razonabilidad.

Pese a ello, alguien también puede sostener que el problema lo ocasiona el MEF porque demora en la emisión de dicho informe, con lo que si el MEF emitiera el mismo a inicios de febrero el asunto estaría solucionado.

Al respecto, me temo que la solución no es tan sencilla como parece. Es innegable que ayudaría mucho en las negociaciones colectivas si el MEF emitiera el «Informe Final de Estado Situacional de la Administración Financiera del Sector Público» con mucha más antelación de la acostumbrada; sin embargo, debe considerarse que dicho informe toma como referencia, a nivel nacional, todos los proyectos de convenios colectivos registrados en el aplicativo que también está a cargo del MEF. Asimismo, se realiza una proyección de gasto en función al espacio fiscal que puede asignarle a cada entidad, a efectos de que lo ejecute en el año fiscal siguiente. Indudablemente, no es tarea sencilla.

Dejando de lado el informe del MEF, considero que la solución radica en concordar lo dispuesto en el numeral 39.3^[10] del artículo 39 con el numeral 14.5^[11] del artículo 14 de los Lineamientos de la LNCSE. Este ejercicio permite comprender que un laudo arbitral, si se emite con posterioridad al 15 de julio, no implica la ausencia de legalidad, más aún si, conforme al artículo 139 (numeral 1) de la CP, los árbitros pueden aplicar control difuso. No obstante, debe respetarse la regla, en virtud de la cual las cláusulas con incidencia económica se ejecutan en el ejercicio fiscal próximo.

IV. Conclusiones:

Siguiendo una interpretación sistemática de la LNCSE y sus lineamientos, el «ciclo negocial en el sector público» debe concluir preferentemente (no necesariamente) el 15 de julio, a fin de garantizar el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores civiles.

Con posterioridad al 15 de julio, sí son viables legalmente cualesquiera de los siguientes supuestos: (i) suscripción de un convenio colectivo o acuerdo conciliatorio que solo contenga cláusulas no económicas y (ii) emisión de un laudo arbitral que, de considerar cláusulas con incidencia económica, se ejecute en el ejercicio fiscal próximo inmediato.

1. Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se dedica a la consultoría legal independiente y a la docencia universitaria a nivel de posgrado. ↑
2. De fecha 21 de octubre de 2025. ↑
3. Salvo que los trabajadores decidan optar por la huelga. ↑
4. Aprobados por Decreto Supremo n.° 008-2022-PCM, y sus modificatorias. ↑

5. «Artículo 28. El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático:

   1. Garantiza la libertad sindical.

   2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales.

   La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.

   3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones». (Resaltado propio) ↑

6. «Artículo 42. Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional». (Subrayado agregado) ↑
7. Hasta el 30 de enero. ↑
8. «Artículo 3. Principios que rigen la negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatalesLa negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales se rige por los siguientes principios:a. Principio de autonomía colectiva: Consiste en el respeto a la irrestricta libertad de los representantes de los trabajadores y empleadores para negociar las relaciones colectivas de trabajo, por medio de acuerdos con fuerza vinculante.

   […]». ↑

9. No debe perderse de vista que, conforme al numeral 42.2 del artículo 42 de los Lineamientos de la LNCSE, el «Informe Final de Estado Situacional de la Administración Financiera del Sector Público» es un insumo que deben tener en cuenta los árbitros para emitir su informe. ↑
10. «Artículo 39. Naturaleza del laudo[…]39.3. El laudo debe ejecutarse dentro del plazo establecido en el mismo y debe sujetarse a lo dispuesto en el numeral 14.5 del artículo 14 de los presentes Lineamientos». ↑
11. «Artículo 14. Presentación del proyecto de convenio[…]14.5. Para efectos de implementar las disposiciones con incidencia presupuestaria, en el marco de lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 de la Ley, incluido el arbitraje potestativo, la negociación colectiva debe concluir al 30 de junio de cada año. En caso de superarse dicho plazo, y de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 5.3 de la presente norma, la implementación de las disposiciones con incidencia presupuestaria se efectuará en el marco de las fases del proceso presupuestario, y regirá a partir del 1 de enero del año siguiente a su suscripción.

    […]». (Énfasis añadido) ↑