Luisa Feline Freier
Profesora del Departamento Académico de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad del Pacífico e investigadora del CIUP, Ph.D. en Ciencia Política por la London School of Economics and Political Science en Inglaterra, M.A. en Estudios de América Latina y el Caribe por la University of Wisconsin en Estados Unidos, y bachiller en Economía por la Universität zu Köln en Alemania.
Alejandro Montoro García
Egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y con diplomado en Litigio Estratégico en Derecho de los Pueblos Indígenas de la Pontificia Universidad Católica del Perú
En el contexto del desplazamiento forzado de venezolanos en América Latina, se está debatiendo si deberían ser reconocidos como refugiados los ciudadanos venezolanos que huyen de las crisis humanitaria en su país de origen.[1] En el caso del Perú, según las cifras reportadas por la Superintendencia Nacional de Migraciones, el número de venezolanos podría pasar los 500,000 en los primeros días de noviembre del presente año.[2] Al 31 de julio de 2018, se identificaron 133,478 personas venezolanas solicitantes de la condición de refugiado. Si bien solamente alrededor de una cuarta parte de los venezolanos en el Perú ha pedido asilo, es necesario tomar en cuenta que ese número representa casi el 40% de todos los solicitudes de asilo por ciudadanos venezolanos en el mundo.[3]
Además, es importante reconocer el crecimiento relativo de las solicitudes en el contexto nacional y el hecho de que el Perú no cuenta con experiencia lidiando con altos números de solicitudes de asilo. El ACNUR indica que a fines de 2016, en el Perú existían solamente 1.649 refugiados y había solo 4.892 solicitudes de asilo en curso. En los años anteriores los números eran aún menores. A consecuencia del incremento del flujo migratorio venezolano, a la fecha se han presentado hasta 800 solicitudes de refugio por día[4]. De 2014 a 2017, Perú solamente decidió 971 casos, aceptando 239 y rechazando 548[5]. Ante esta situación, resulta importante entender los alcances de la ley de refugio en el Perú, así como sus beneficios y límites en el contexto regional.
Protección de refugiados en América Latina
En América Latina, tanto la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados (y su Protocolo de 1967), así como la Declaración de Cartagena de 1984 establecen el marco jurídico internacional para la protección de personas refugiadas. En la Declaración de Cartagena se establece que:
“la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.”
Desde finales de los 90’ casi todos los países latinoamericanos realizaron reformas o adoptaron nuevas legislaciones progresistas, ampliando el ámbito de protección, estableciendo garantías procedimentales y/o reconociendo derechos y medidas generosas dirigidas a la integración de los refugiados.[6] De esta forma, países como Argentina, Costa Rica o México ahora son líderes globales en la protección de refugiados y hasta superan los estándares de protección establecidos por la Unión Europea[7]. Según Freier & Gauci, el Perú se encuentra en el octavo lugar de 19 legislaciones latinoamericanas codificadas en cuanto al nivel de garantías de derechos y protección de los refugiados.[8]
Protección de refugiados en el Perú
Pese a incluir determinados estándares de protección basados en los derechos humanos, la Convención de Ginebra de 1951 y la Convención de Cartagena de 1984, la Ley 27891 de 2002 (Ley del Refugiado en el Perú) está lejos de ser considerada un referente legal en la región. En tal sentido, analizaremos de manera breve los alcances de la Ley citada, teniendo en cuenta: a) Principios básicos y ámbito de protección, b) Garantías procedimentales y garantías para grupos vulnerables, y c) Integración.[9]
- a) En cuanto al ámbito de protección la Ley del Refugiado contiene una definición ampliada de refugiado en el espíritu de Cartagena.[10] Aunque no incluye expresamente el derecho a buscar y recibir asilo, la naturaleza declarativa de la condición de refugiado ni el principio de non-refoulement, éstos se desprenden de sus obligaciones internacionales.[11]
- b) Por otro lado, la Ley establece algunas garantías para los refugiados y solicitantes de asilo, como la doble instancia en el procedimiento de determinación[12] y el reconocimiento prima facie en situaciones de flujo masivo de solicitantes de asilo.[13] Asimismo, aunque no a través de la Ley del Refugiado, el Estado prohíbe la detención de menores,[14] protege a las víctimas de tráfico de migrantes, y brinda visa humanitaria en ciertas circunstancias.[15] No obstante, a diferencia de otros países de la región, la Ley del Refugiado no otorga servicio legal gratuito para los solicitantes de asilo y no otorga protección complementaria para aquellas personas que no son reconocidas como refugiadas pero cuyo retorno viola el principio de non-refoulement.
- c) Finalmente, con el objetivo de lograr la integración de los refugiados en el país, la legislación peruana provee la no discriminación basada en el estatus de refugiado,[16] reconoce el derecho al trabajo[17] y a la salud,[18] garantiza la reunificación familiar,[19] otorga documentos de identidad gratuitos[20] y garantiza la residencia temporal (con la posibilidad de acceder a la residencia permanente luego de 2 años).[21]
Aplicación de Cartagena a ciudadanos venezolanos
A nuestro juicio, la aplicación de Cartagena a las personas venezolanas ofrece una prueba importante para las nuevas leyes de refugio en la región. En el Perú, de acuerdo al artículo 3.b de la Ley 27891, deben ser considerados como refugiados aquellas personas que huyen “(…) por las violaciones masivas de derechos humanos”, el cual se configura con la existencia de un patrón persistente y de manifiestas violaciones de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.[22] Asimismo, como lo señala el Consejo de Derechos Humanos en Procedimiento de Denuncia,[23] dicho patrón “implica que haya varias víctimas y se produzcan cierto número de infracciones que se distribuyan a lo largo de un mínimo de tiempo y sean de carácter particularmente inhumano o degradante”.[24]
Según los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),[25] la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA),[26] el Consejo de Derechos Humanos,[27] el número elevado de asesinatos, los altos niveles de inseguridad, la aguda escasez de alimentos y medicamentos, así como la violenta represión a opositores y medios de prensa, demuestran un patrón persistente de manifiestas violaciones de derechos humanos desde hace algunos años. Por dicha razón, la situación en Venezuela debe ser considerada como un contexto de violaciones masivas de derechos humanos, con el cual basta para reconocer como refugiados a las personas que escapan de dicho contexto, ya que no es necesario establecer una persecución individualizada.
Protección de ciudadanos venezolanos en el Perú
Más allá de los comentarios que pueda realizarse a la actual Ley del Refugiado, el Estado tiene la obligación de brindar una respuesta efectiva a personas con necesidad de protección internacional dentro de su marco jurídico. Sin embargo, frente a la crisis migratoria venezolana, el Estado Peruano no está otorgando protección internacional bajo el estatuto de refugiado a todas las personas que merecen ser reconocidas como tal. Si bien aquellas personas con temor de persecución individualizada están siendo evaluadas y debidamente reconocidas como refugiados según la definición de 1951, no sucede lo mismo cuando se trata de evaluar los criterios de Cartagena.
Frente al creciente número de solicitantes de asilo en el 2015-2016, el Estado en vez de realizar una “calificación prima facie” y conceder el estatuto de protección temporal hasta la evaluación de dichas solicitudes, a cargo de la Comisión Especial para los Refugiados,[28] adoptó el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) a través de la Superintendencia Nacional de Migraciones.[29] Al convertir el tema en un asunto ‘migratorio’,[30] los refugiados venezolanos acuden a Migraciones (quien les otorga el PTP) y no son informados debidamente para que presenten su solicitud de asilo y sean evaluadas para determinar su condición de refugiados.
A manera de conclusión, podríamos señalar que el marco jurídico peruano de protección de personas refugiadas cumple con ciertos estándares mínimos basados en sus obligaciones internacionales aunque por debajo de otras legislaciones de la región. Asimismo, a pesar de la incorporación de un concepto ampliado de refugiado en su legislación nacional, el Estado no aplica sus propios estándares para el reconocimiento como refugiados de las personas venezolanas, bajo los criterios de la Declaración de Cartagena.
Referencias:
[1] Ver: <https://www.newsdeeply.com/refugees/contributor/luisa-feline-freier>
[2] Ver: < https://gestion.pe/peru/politica/migraciones-venezolanos-peru-aumentar-500-000-noviembre-242147>
[3] Ver: < https://data2.unhcr.org/en/situations/vensit>
[4] ACNUR. Venezuela Situation. Responding to the need of people displaced from Venezuela. Supplementary Appeal. January – December 2018. Ginebra, 2018, p. 51. Disponible en: <https://goo.gl/dxWhUS>.
[5] Ver: <http://popstats.unhcr.org/en/asylum_seekers>
[6] Ver más en el trabajo de Luisa Feline Freier, “A liberal paradigm shift? A Critical Appraisal of Recent Trends in Latin American asylum legislation” in, Jean-Pierre Gauci et al. (eds.), Exploring the boundaries of refugee law: current protection challenges, Brill Publishers.
[7] Luisa Feline Freier y Jean-Pierre Gauci. “Latin America: The Avant-Garde of International Refugee Protection?”, Refugee Studies Quarterly (forthcoming).
[8] Ídem.
[9] Ídem.
[10] Ley 27891, Art. 3.
[11] De acuerdo al artículo 55 y IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución, los tratados internacionales (y en particular los tratados de derechos humanos) forman parte del derecho nacional.
[12] Ley 27891, Art. 12.2.
[13] Ley 27891, Art. 35
[14] Decreto Legislativo 1350, Art VI y 53.2.
[15] Decreto Legislativo 1350, Art. 29.k.
[16] Decreto Legislativo 1350, Art. VIII.
[17] Ley 27891, Art. 14.
[18] Ley 27891, Art. 2.
[19] Ley 27891, Art. 25.
[20] Ley 27891, Art 28.
[21] Decreto Legislativo 1350, Art. 39.1.
[22] Gros Spiell, Héctor, Principles and Criteria for the Protection of and Assistance to Central American Refugees, Returnees and Displaced Persons in Latin America, párr. 34, pág. 11.
[23] El Procedimiento de Denuncia, aprobado por la Resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos, tiene como propósito abordar los “cuadros persistentes de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de todos los derechos humanos y de todas las libertades fundamentales que se produzcan en cualquier parte del mundo y en cualquier circunstancia”. Disponible en: https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/FAQ.aspx
[24] El Consejo de Derechos Humanos establece dicha definición a partir de los travaux préparatoires del Procedimiento 1503, antecedente del actual Procedimiento de Denuncia.
[25] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de País “Institucionalidad democrática, Estado de derecho y derechos humanos en Venezuela”, del 31 de diciembre de 2017.
[26] Informe de la Secretaría General de la OEA y del Panel de Expertos Internacionales Independientes sobre la posible comisión de crímenes de lesa humanidad en Venezuela, del 29 de mayo de 2018.
[27] Consejo de Derechos Humanos, “Venezuela: Las violaciones de derechos humanos apuntan a una ‘política de represión’, del 30 de agosto de 2017.
[28] Ley 27891, Art. 35.
[29]Decreto Supremo 002-2017-IN y Decreto Supremo 001-2018-IN, modificado por el Decreto Supremo 007-2018-IN.
[30] Al atender el asunto a través de la Superintendencia Nacional de Migraciones, cuando debería ser atendida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
